Bonos de promoción industrial

27 y 28 de diciembre de 1988 – 36ª Reunión
Diario de Sesiones – Páginas 4082 a 4090

Sr. Menem. — Señor presidente: voy a procurar circunscribir mi exposición a aquellos aspectos medulares de este proyecto de ley que hoy estamos tratando, porque en el curso de este largo debate creo que el tema está agotado —por lo menos en alguno de sus aspectos—, principalmente por obra de los miembros informantes de la Comisión de Presupuesto y Hacienda, que nos han dado una cosmovisión del espectro de normas que contiene este largo proyecto.
A esta llamada “ley ómnibus” muchos la han criticado porque no es saludable ni procedente sancionar normas de este tipo.
Anteriormente se le llamaba ley ómnibus a aquella que se dictaba luego de regímenes de facto para convalidar todas aquellas leyes o decretos leyes que se habían sancionado durante esos regímenes, a fin de darles validez legal; pero después cambió el sistema y directamente se los reconoce como válidos salvo que se disponga lo contrario.
No es bueno sancionar leyes ómnibus porque en ellas se suelen incorporar muchos temas. La palabra ómnibus, que viene del latín, de acuerdo con el diccionario significa un carruaje para transportar a muchas personas. Aquí es un vehículo para transportar muchas cosas, para darle fuerza de ley a muchos aspectos de una realidad. Pero cuando se ponen muchas cosas de distinta índole, termina siendo todo muy complicado, muy confuso, como en esta ley.
La razón por la que se lo ha hecho de esta manera se debe, ni más ni menos, a una cierta forma de legislar que tiene el Poder Ejecutivo en los último tiempos, ya que suele concatenar los temas de modo que, al votar algunos, necesariamente tengan que votarse los otros.
En principio, ésta no era una sola ley sino que eran dos. Por un lado se trataba el tema de los bonos y, por el otro, se consideraban las leyes impositivas. Y todavía no se hablaba del bono de promoción industrial.
Después se le ocurrió al secretario de Hacienda lo del bono de promoción industrial, que lo incorporó junto con las modificaciones a las leyes impositivas, haciendo todo el panorama más complejo aún.
Ahora bien, esto no se hizo inocentemente, no es una ingenuidad. Esto está en el aire y todo el mundo sabe que de esta forma, como nosotros necesitamos votar los bonos de saneamiento financiero, estamos obligados a tratar —como la estamos haciendo esta noche— los bonos de promoción industrial. Esta es la realidad de la cuestión; tenemos que decirlo así, francamente, porque es la forma en que se nos obliga a tratar estos temas en forma conjunta. Primero eran dos proyectos de ley y ahora hay uno solo.
No iba a tocar el tema de los bonos de saneamiento financiero porque ya lo habían hecho los miembros informantes, pero como el señor senador por la Capital ha realizado una serie de consideraciones sobre el asunto —se ha referido a las malas administraciones, a los que gastan más de lo que reciben— yo tengo también que decir algo. Soy representante de una provincia que él ha mencionado expresamente y ha dicho que gasta más de lo que recibe.
Por supuesto, si alguien gasta más de lo que recibe está administrando mal, pero si alguien gasta más de lo que recibe porque recibe menos de lo que tiene derecho a recibir, entonces la cosa cambia.
Esto es lo que está ocurriendo. A las provincias argentinas se les está birlando una gran cantidad de dinero proveniente del excedente del impuesto a los combustibles. Entonces, resulta claro que están recibiendo de menos y que están teniendo apuros.
Es decir, el que les está dando de menos es el mismo que, por otro lado, les dice que administran mal. Todo esto lo ponen como eje de una campaña electoral y ocurre entonces, que hay diecisiete pésimos administradores y dos que son “reyes” de la administración: Córdoba y Río Negro.
Sr. de la Rúa. — ¿Me permite una interrupción, señor senador?
Sr. Menem. — Este es un proyecto de ley que se venía tratando pacíficamente. En la consideración no se había hablado para nada del tema electoral ni de la cuestión partidaria. Pero como ahora ha sido introducido al debate, quiero recordar, por ejemplo, y si dudan de mi palabra le pueden preguntar a los administradores de la provincia de Córdoba si no es cierto que ellos mismos reclamaron porque no se les pagó el excedente del impuesto a los combustibles.
También quiero preguntar si no es cierto que la comisión de impuestos ha fallado a favor de las provincias porque corresponde que les den el excedente del impuesto a los combustibles. Y también les quiero preguntar si no es cierto que ha disminuido la recaudación fiscal.
Lo que tenemos que hacer es poner las cosas en su orden. Yo no quiero politizar el debate. No quiero hablar de cómo administra la Nación; no voy a hacer referencia a los temas del sur. No voy a hablar de nada de eso…
Sr. Britos. — Pero hable un poco de los pollos de Mazzorín. (Risas.)
Sr. Menem. — Yo no voy a hablar de esos temas porque ya me peleé con el señor senador Brasesco y no quiero hacer que se enoje nuevamente…
Sr. Juárez. — No se pelee, señor senador.
Sr. de la Rúa. — No hay inconveniente.
Sr. Menem. — Lo que sí quiero dejar en claro es que para criticar las administraciones provinciales hay que tener autoridad. Y yo creo que en este caso los representantes del gobierno nacional no nos pueden criticar a nosotros por ese tema.
Es por esos motivos que los bonos de saneamiento financiero han sido convenidos de común acuerdo porque si la Nación no hubiera estado de acuerdo, no hubiese propuesto esta iniciativa porque éste es un proyecto presentado por el gobierno nacional.
Sr. de la Rúa. — ¿Me permite una interrupción, señor senador?
Sr. Menem. — Sí, señor senador.
Sr. de la Rúa. — Quiero preguntarle cuánto aumentó el gasto la provincia de La Rioja. Ruego a usted que me suministre esa cifra ya que me imagino que la tiene.
Sr. Genoud. — Yo la tengo: es el 81 por ciento en cuatro años.
Sr. Menem. — Quiero decirle al señor senador que no se aflija tanto por el aumento del gasto de la provincia de La Rioja porque este incremento en el sector público obedece a un extraordinario aumento en la actividad privada de mi provincia. Nosotros, en estos cinco años…
Sr. de la Rúa. — ¿Me permite…?
Sr. Menem. —Ya que me pregunta, deje que le conteste. … hemos incrementado en más de treinta mil habitantes la población de la provincia de La Rioja porque esta provincia, que tradicionalmente era expulsora de sus habitantes, precisamente los ha retenido gracias a esa ley de promoción de la que hemos sido despojados hace poco. Además, hemos aumentado quince mil puestos de trabajo en el sector privado. Y ese aumento de la actividad del sector privado demanda mayores gastos en servicios públicos. Hemos gastado porque nombramos más de dos mil docentes; porque al tener más población necesitamos más servicios públicos, más escuelas, más hospitales, más personal de seguridad, más juzgados y más personal en la Justicia. Ahí está la razón del gasto y esto lo podemos discutir bien detalladamente cuando quieran y con los datos en la mano. Y podremos ver también cuánto han incrementado el gasto otras reparticiones manejadas por la Nación. ¡Cuánto se ha aumentado el gasto en el Congreso de la Nación, por ejemplo, en estos cinco años!
Entonces, pongamos las cosas en su lugar. Si quieren que hagamos política electoral la vamos a hacer, pero creo que éste no es el momento indicado.
Sr. Solari Yrigoyen. — El gasto del Congreso es compartido, señor senador.
— Varios señores senadores hablan a la vez.
Sr. Rodríguez Saá. — Ya que se está hablando del gasto excedente de La Rioja, quiero preguntarle al señor senador si se ha tenido en cuenta cuánto ha gastado de más la Nación; esos 9.300 millones de australes que tenemos que remediar por medio de un acuerdo. Pues entre todos los partidos políticos tenemos que aprobar tributos sucesivos que son millones de veces superiores al comentado excedente en el gasto de la provincia de La Rioja.
Sr. Brasesco. — Entonces, rompa el acuerdo y haga todo lo que tenga que hacer por el bien del país.
Si se hace un acuerdo entre caballeros, la boca tiene que estar cerrada…
— Varios señores senadores hablan a la vez.
Sr. Britos. — Le pido una interrupción al señor senador por La Rioja, y solicito al señor senador Brasesco que no se “sulfure”. Vamos a conversar un poco sobre este tema porque se está poniendo lindo. (Risas.)
— Varios señores senadores hablan a la vez.
Sr. Britos. — Le he pedido una interrupción al señor senador Menem.
Sr. Menem. — Le concedo la interrupción, señor senador.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor senador por San Luis.
Sr. Britos. — Señor presidente: tocaron el tema de la eficiencia radical y también la cuestión de que nuestras provincias justicialistas han andado mal. Sin embargo, a mí no me cierra la cuenta. Por un lado tenemos lo que decía recién el señor senador Rodríguez Saá sobre los 9.300 millones de australes que debemos votar hoy. Y digo que no me cierra la cuenta porque ahora debemos 20 mil millones de dólares más en concepto de deuda externa. Además, este gobierno previo una inflación del 280 por ciento para este año y en estos momentos estamos llegando al 400 por ciento.
Han recaudado en materia de seguridad social algo así como 38 mil millones de australes, a través de dos leyes, y les han dado a los jubilados únicamente 32 mil millones. Sin embargo, la inflación indica que lo que tendrían que cobrar los jubilados este año son 48 mil millones de australes. ¿Dónde ha quedado la plata faltante —ya que hablamos de la eficiencia radical— si los pobres jubilados están viviendo en condiciones paupérrimas? ¿Cómo van a venir a criticar a las provincias si la Nación está mal conducida económicamente?
Sr. Presidente. — Continúa en el uso de la palabra el señor senador por La Rioja.
Sr. Menem. — Señor presidente: decía que no quería tocar el tema pero lo tuve que hacer porque se me obligó a ello. No podemos dejar pasar por alto estas afirmaciones carentes totalmente de fundamento y que de ningún modo se compadecen con la realidad.
Hoy estamos tratando, entre otras cosas, el tema del bono de promoción industrial. Cuando consideramos la última ley de promoción industrial, la 23.614, respecto de la cual quiero aclararle al señor senador por la Capital que no actué como miembro informante —muy por el contrario, la critiqué y voté en contra— dije que era un verdadero despojo. Hoy, esto me está dando la razón. Esta es la consumación del despojo que se nos hizo a las provincias del Acta de Reparación Histórica cuando se aprobó la ley 23.614. Recuerdo que aquella noche lo anticipé; les dije que este era el comienzo de la terminación de los beneficios de la promoción industrial. Aquella noche señalé —y fui criticado por eso— que en el país quería terminarse con la promoción industrial debido a una exigencia del Fondo Monetario Internacional.
Los hechos me están dando la razón; es la única verdad, y demuestran que en aquel momento se actuó para el futuro. En esa oportunidad se estableció la terminación de los regímenes de promoción existentes; se determinaron otros nuevos de acuerdo con los términos de la ley que se sancionó y se estipuló la sanción de una ley número 2. Pero esta ley no se sancionó; me dijeron que se estaba trabajando pero vemos que yo tenía razón. Y aún más, con este proyecto se suspenden todos los beneficios…
Sr. Juárez. — Y ésta es la ley número 2.
Sr. Menem. —… por el artículo 11.
Durante las tramitaciones previas al tratamiento de este proyecto ofrecimos como vía de negociación ponernos a trabajar en la elaboración de la ley número 2.
Sr. Genoud. — Se está trabajando.
Sr. Menem. — Si hubiera existido buena intención se habría tratado de regular como corresponde el régimen de promoción. Pero resulta mucho más fácil sancionar una norma que establezca que a partir de su sanción se cancelan los beneficios de la promoción.
Sr. Genoud. — ¿Me permite una interrupción?
Sr. Menem. — Sí, señor senador.
Sr. Genoud. — La ley 23.614 que sancionamos hace unos meses, establece la necesidad de una norma complementaria a la que el señor senador por La Rioja ha hecho referencia. Esta ley complementaria se debe originar en una propuesta del Consejo Federal de Promoción Industrial, compuesto por todas las provincias argentinas.
El 15 de diciembre pasado se constituyó este Consejo al que se sumaron todas las provincias, en una reunión presidida por el Secretario de Industria. Estoy hablando de hace ocho días atrás, señor senador por La Rioja, y el Consejo ya está trabajando con algunos borradores concretos. Tengo en mi poder uno de ellos surgido de reuniones realizadas con los asesores de las Comisiones de Industria de ambas Cámaras y que constituye la base para que la ley complementaria número 2 a la que se ha hecho referencia comience a discutirse en las primeras sesiones ordinarias del próximo período.
Estamos cumpliendo con lo que nos comprometimos. Si no se sanciona esta ley complementaria será únicamente por la ineficiencia de los diputados y senadores nacionales por no saber armonizar los intereses contrapuestos en el país, más precisamente de los senadores, que somos representantes de las provincias.
Reitero que el proceso está en marcha. Se creó el Consejo Federal de Promoción Industrial y ya existe un anteproyecto a disposición de los miembros de la Comisión de Industria para que se aboquen a su estudio.
Sr. Britos. — ¿Me permite una interrupción?
Sr. Menem. — Sí, señor senador.
Sr. Britos. — Me llama la atención el hecho de que el Poder Ejecutivo se comprometió a enviar antes de fin de año el nuevo proyecto; estamos a pocos días del 31 de diciembre y aún no ha cumplido.
Sr. Genoud. — El Poder Ejecutivo debía recabar las inquietudes del Consejo Federal de Promoción Industrial, que tenía que constituirse. Usted recordará —permítame que me dirija a usted y lo hago por intermedio de la Presidencia— que este consejo debía quedar integrado con tres representantes de la CGT, otros tres de la Unión Industrial Argentina, y un representante titular y otro suplente por cada una de las provincias argentinas.
El 15 de diciembre pasado dicho consejo quedó constituido con la presencia de la CGT que dirige Saúl Ubaldini, miembros de la Unión Industrial Argentina y representantes de todas las provincias.
Por lo expuesto, no puedo dejar pasar por alto que se formulen imputaciones de negligencia, cuando en realidad el Poder Ejecutivo y todas las provincias enviaron sus representantes, y se está trabajando decididamente en el tema.
Si no se sanciona la ley complementaria y, en consecuencia, no se establece un sistema de promoción industrial, la responsabilidad será de los senadores de la Nación.
Sr. Presidente. — Continúa en el uso de la palabra el señor senador por La Rioja.
Sr. Menem. — Admiro el optimismo del señor senador por Mendoza, pero el criterio que el Poder Ejecutivo evidencia en el tratamiento de este proyecto de ley, cuando es quien debía promover la llamada ley número 2 —esto también lo establece la ley 23.614— me hace dudar mucho de que contemos con el citado proyecto para su tratamiento en las próximas sesiones ordinarias. Por otra parte, en el caso de que se tratara en el próximo período de sesiones ordinarias estaría excedido con creces el plazo que estaba previsto en la ley 23.614. Por eso realmente dudo de que vayamos a tener la ley número 2 o un nuevo régimen promocional por cuanto no es ese el criterio del gobierno que, por todos los medios, trata de ahogar a la promoción industrial, lejos de favorecerla.
Esa es la realidad. Si hubieran tenido el propósito de hacer funcionar la promoción, habríamos sancionado en su momento una única norma, por lo que no hubiera sido necesario pensar en una ley número 2; habríamos sancionado todo lo que correspondía con la ley 23.614.
Lo que sucede es que ellos saben que va a ser muy difícil lograr un acuerdo y ese va a ser el pretexto por el cual no se va a sancionar nunca la ley número 2.
Les pido que recuerden mis palabras porque cuando, Dios mediante, estemos en mayo próximo iniciando el nuevo período de sesiones ordinarias, van a comprobar que esa ley número 2 va a seguir estando en agua de borrajas.
Lo cierto es que hay un propósito evidente de cortarle las alas a la promoción. Quizás esto coincida con la falta de vocación productiva que hay en este gobierno porque, indudablemente, no han hecho nada por favorecer a la producción.
En este país lo único que ha incrementado la producción es la promoción. Si analizamos los datos estadísticos vamos a ver que en los únicos lugares donde se incrementó la producción es precisamente, en las áreas promocionadas. Esto no ha sido porque se han trasladado las industrias de una provincia a otra. Hace unos momentos le daba al senador por La Pampa un dato que conozco de mi provincia, donde menos del 10 por ciento corresponde a industrias que se han trasladado desde otra parte. El resto, más del 90 por ciento, corresponde a nuevas industrias o a ampliaciones de establecimientos que están instalados en otros lugares y que no se habrían concretado si no hubiesen contado con los beneficios que tienen en las zonas promocionadas.
No quiero volver a fundamentar el porqué de la promoción y de los beneficios, porque eso ya ha sido debatido con intensidad al tratarse la actual ley 23.614.
Simplemente quiero recordar que la promoción no es un beneficio o una concesión graciosa que otorga el Estado a los particulares en forma unilateral. Ya se ha dicho aquí en varias oportunidades que en el fondo la promoción importa un contrato, una relación bilateral. Podrá discutirse si se trata de un contrato de derecho público o privado; podrá debatirse también si se trata de un contrato de atribución o de colaboración. Pero lo fundamental es que existe una relación jurídica bilateral. Esto quiere decir que hay derechos y obligaciones para ambas partes y, si esto es así, al derecho de una le corresponde la obligación de la otra.
Cuando en una provincia de las que tienen el régimen de promoción se ha instalado una industria, se lo ha hecho en ciertas y determinadas condiciones que generan obligaciones recíprocas; es decir, la empresa debe cumplir con ciertos requisitos y el Estado, en caso que se cumplan, debe otorgarle el beneficio. Así funciona esta relación bilateral que es de derecho público porque contiene exenciones impositivas y que se rige, desde luego, por las mismas normas que reglan los contratos administrativos.
Entonces, lo que no puede hacerse desde ningún punto de vista es cambiar en forma unilateral las condiciones bajo las cuales se ha radicado una industria, que es lo que ocurre precisamente en el caso del proyecto que estamos considerando.
El senador por la Capital lo ha dicho claramente: no deben cambiarse las condiciones bajo las cuales se realizó la radicación; repito que esto es lo que está ocurriendo.
En otras palabras, se cambian totalmente las condiciones porque no sólo se modifica el método en virtud del cual una empresa que estaba exenta, pasa a ser contribuyente, debiendo ahora pagar con bonos. Eso sería lo de menos porque nosotros estamos de acuerdo con toda metodología que tienda a dar transparencia a un sistema y a permitir cuantificar los beneficios, posibilitando un adecuado control.
Lo que no podemos admitir desde ningún punto de vista es que, con el pretexto del cambio de metodología, comiencen a recortarse los beneficios que estaban disfrutando esas empresas; como dije, esto es precisamente lo que sucede en este caso, cuando se cambia el sistema y se afectan los derechos adquiridos.
¿Y cómo es que se afectan los derechos adquiridos? Se afectan al darse situaciones como la de empresas que estaban elaborando una determinada cantidad de productos y a las que de pronto la Nación les dice —les quiere decir— por vía de esta sanción legislativa: “Señores: lo que ustedes estaban produciendo, no me importa; la capacidad instalada, no me importa. Si ustedes han comprado una fábrica, no me importa. Si ustedes han comprado una máquina para que produzca 100 mil pares de zapatillas y han informado un costo fiscal teórico de 5.000, no me importa que esté produciendo 50.000. Bajo este régimen, no pueden producir más de 5.000, que es el costo fiscal teórico”.
Entonces, es ahí donde entra a jugar un concepto que quiero aclarar porque me parece que no se ha entendido del todo bien en algunas exposiciones. Me refiero al concepto del costo fiscal teórico.
Le quiero aclarar al señor senador por La Pampa que yo le formulé la pregunta relativa a dónde estaba definido el concepto del costo fiscal teórico, y que él me contestó que existía en una ley que, por razones de tiempo, no había podido traer.
Al respecto, quiero expresar que el costo fiscal teórico no está definido en ninguna ley; que el costo fiscal teórico no está definido en ningún decreto, que el costo fiscal teórico es sólo una mecánica establecida por la Dirección General Impositiva en virtud de resoluciones que tendían a establecer no la cantidad de empresas que podían promocionarse bajo un determinado cupo fiscal, sino a determinar la producción mínima que hace rentable a la empresa. Este ha sido el origen del costo fiscal teórico.
Y le voy a decir más. Tanto es así, que el concepto del costo fiscal teórico se viene manejando desde mucho antes de que se fijara la limitación del cupo fiscal en el presupuesto de 1986. Y, entonces nada tenía que ver el costo fiscal teórico con el cupo fiscal, como se lo quiere establecer actualmente.
Además, nunca, en ningún régimen de promoción industrial —venimos teniendo regímenes de promoción industrial desde hace mucho tiempo, ya que el primer sistema de promoción industrial data de la época del Triunvirato, en 1812; así obsérvese si no hay historia en la materia — ;nunca, decía, se tuvo en cuenta el costo fiscal teórico. Siempre se consideró la capacidad instalada, ya que es la que responde al verdadero concepto de la producción. Si no —me pregunto— por qué, cuando las empresas se radicaban, se les preguntaba, se les exigía conocer su capacidad instalada, su capacidad de producción.
Puedo decir por qué se les preguntaba sobre el costo fiscal teórico: para saber si la empresa era rentable o no, con un mínimo que justificara la existencia de la concesión de los beneficios promocionales o no. Pero también puedo decir porque se les preguntaba sobre la capacidad instalada: porque ése era el ámbito dentro del cual la empresa podía producir. Si vamos a las raíces filosóficas, lo que se pretende con la promoción es producir más. Para que se lo haga en determinadas zonas, donde es mucho más difícil producir se otorgan beneficios con los que se las quiere equiparar con los grandes centros de producción.
El señor senador por La Pampa se quejaba, con razón, de las condiciones difíciles de su provincia. ¡Qué le puedo decir de mi provincia, señor senador! Hace diez meses que no llueve. Tenemos que realizar todos nuestros cultivos con agua de subsuelo. Todos los días afrontamos temperaturas de más de cincuenta grados. A ustedes se les quemaron 50 mil hectáreas de campo; a nosotros, más de 200 mil. Y no teníamos forma de apagar el fuego, porque carecíamos de agua. Con todas estas condiciones desfavorables, ¿piensa usted que una industria va a instalarse en mi provincia, o en Catamarca, si no se le dan ciertos beneficios, cuando en el conurbano y en la Capital tienen todas las condiciones favorables?
Sr. Berhongaray. — ¿Me permite una interrupción?
Sr. Menem. — Sí, señor senador.
Sr. Berhongaray. — Sólo ayer se quemaron en La Pampa 50 mil hectáreas. En apenas tres años se quemaron dos millones de hectáreas.
Si hay algo que tiene que quedar absolutamente claro es que los privilegios son para compartirlos, no para eternizarlos. Para las provincias que por distintas razones hayan gozado de regímenes de privilegio, creo que éste es el momento para que compartan solidariamente con todas las provincias argentinas. Así sí vamos a hacer justicia.
Sr. Menem. — Adhiero a lo que usted dice, señor senador por La Pampa, pero yo no hablo de privilegios, sino de beneficios. Lo comparto tanto que en el proyecto presentado por las cuatro provincias del Acta de Reparación Histórica en la Cámara de Diputados, que lamentablemente no mereció el apoyo de la bancada radical, se extendía la promoción a todo el país y se fijaban las áreas que gozarían de mayores beneficios, en relación inversa a su desarrollo económico. Esta es una manifestación de la voluntad de compartir los beneficios de la promoción industrial. De modo tal, señor senador, que mi provincia —y con esto retomo el tema— no ha recibido como un acto de injusticia sino de verdadera justicia a este régimen de promoción; él le ha permitido un crecimiento que de otra forma no habría podido tener.
Como decía, para desarrollarnos tenemos que sacar agua del subsuelo; no tenemos recursos hídricos de superficie. Todo nos cuesta más. Además, esa extracción de agua del subsuelo se hace en condiciones harto desfavorables por una política realmente desafortunada en materia de recursos eléctricos. En efecto, por la energía eléctrica para extraer el agua del subsuelo en La Rioja pagamos lo mismo que paga un señor en la Capital Federal por estar usando cómodamente su equipo de aire acondicionado. No obstante todo esto, en esta provincia tan “mal administrada” pudimos ampliar en un 16 por ciento el área de cultivo, lo que representa todo un triunfo para una provincia que está en el desierto. Más aún, hoy estamos exportando nuestros productos al exterior, generando divisas para el país, por ejemplo, uvas a Estados Unidos y a Canadá.
He dicho que se produce un verdadero despojo. Y esto no es un cuento. No vengo a hablar de posibles o eventuales pérdidas que están en mi imaginación. Yo informo sobre lo que va a ocurrir en mi provincia si se sanciona este régimen tal como viene proyectado por el Poder Ejecutivo nacional.
En mi provincia se van a perder fuentes de trabajo de empresas promovidas con puesta en marcha (trescientos establecimientos): cesarán nueve mil puestos directos permanentes y nueve mil puestos indirectos. Habrá suspensión del proceso de ejecución de proyectos en curso de radicación (doscientos cincuenta establecimientos), lo que representa cinco mil puestos de trabajo directos y cinco mil puestos indirectos, es decir, inducidos: corte del proceso de crecimiento y vuelta a la situación preindustrial; efectos de migración explosivos, retomando la tendencia histórica; demanda instantánea y desmedida de empleo en el sector público; desaprovechamiento del esfuerzo de inversión pública hecho en infraestructura y equipamiento productivo —parques industriales, redes de gas, energía, etcétera—; y acciones legales en perjuicio del Estado provincial.
Para empresas: defraudación de la iniciativa privada de inversión; perjuicio económico por modificación unilateral de las condiciones contractuales, que alteran la ecuación económica; suspensión inmediata de la actividad e imposibilidad del recupero de la inversión realizada.
Para la Nación: desprestigio y descrédito del Estado como promotor de procesos planificados de desarrollo; desprestigio de la promoción industrial por criterios erráticos y aplicación de políticas contradictorias; acciones legales generadas por las empresas y por los estados provinciales afectados; falta de respeto a las facultades para interpretar la ley y su reglamento hecho por la autoridad de aplicación en uso de facultades delegadas por la misma ley.
También se producen efectos negativos particulares, porque el proyecto no sólo modifica el modo de utilización de los beneficios sino también los beneficios otorgados.
Se lo presenta como régimen transitorio y especial —artículo 12 —. Sin embargo, en el texto no se explícita el alcance temporario del régimen. Queda así reestructurado hasta el vencimiento del plazo total de las franquicias.
Alcanza retroactivamente a todo el empresariado ya promovido; a las de reciente promoción, quienes aunque no hicieron inversiones tienen definido en el instrumento que les otorgan los beneficios promocionales un régimen cuantitativa y cualitativamente diferente al que hoy se propicia; a las que están en proceso de radicación, con inversiones en curso de realización y aún sin puesta en producción; incluso a las que se encuentran en plena producción, con la inversión totalmente realizada, con beneficios ya cumplidos y consumados y a las que la legislación explícita y el uso y la costumbre, que son fuentes de derecho, debieron dejar totalmente a salvo.
Estas son algunas de las consecuencias negativas que traería la aplicación de este nuevo régimen; para las provincias, para la Nación y para las empresas, fundamentalmente.
Aquí se produciría un ataque, una agresión a la confianza, a la fe pública, porque cuando alguien hace una inversión, cuando un empresario va y se radica bajo un determinado régimen es porque cree en la estabilidad jurídica, porque tiene confianza en las instituciones. Pero, de pronto, cuando ve que se cambian las reglas de juego para posibilitar que el aparato estatal pueda satisfacer la voracidad fiscal, entonces ese inversionista nunca más va a tener confianza en la estabilidad jurídica ni en la de las instituciones.
Quiero referirme a lo que se dijo de los derechos adquiridos. No recuerdo si quien lo dijo fue el senador por La Pampa, pero alguien dijo que no creía que se estuvieran afectando esos derechos.
Creo que tendríamos que comenzar a recapitular y a reflexionar lo que se entiende por derechos adquiridos.
Cuando un empresario ha cumplido con las normas que le manda la ley de promoción, cuando ha cumplido con las disposiciones pertinentes, cuando ha hecho la inversión, considero que ha adquirido el derecho a gozar de los beneficios que se han establecido en el régimen promocional. Es decir, ha incorporado a su patrimonio, en los términos del artículo 17 de la Constitución Nacional, un derecho, que no es en expectativa, no es una simple esperanza, sino que es un derecho subjetivo y concreto. Ahí es donde se viola el derecho adquirido. Ahí es donde se viola el artículo 17 de la Constitución Nacional.
El artículo 14 de la Constitución se refiere al derecho a ejercer una actividad lícita. Y no sólo se viola este otro derecho, sino también el establecido por el artículo 16 de la Carta Magna, porque esta limitación alcanza únicamente a aquellas industrias que están bajo el régimen de promoción industrial y se las coloca en un pie de igualdad a las que no están promovidas. Precisamente ahí es donde entra a regir la violación del principio de igualdad ante la ley. Nosotros sabemos que no hay peor desigualdad o peor injusticia que tratar de igual manera a los que son desiguales. No se le puede dar un mismo tratamiento a quien está radicado aquí, cerca de todos los centros de consumo, con toda la infraestructura, con todos los caminos posibles para la exportación, que a los que están radicados allá, en aquellas provincias al borde del desierto, en las que se carece de infraestructura y donde se hace mucho más difícil producir.
Sr. Grosso. — ¿Me permite una interrupción, señor senador?
Sr. Menem. — Sí, señor senador.
Sr. Grosso. — En esta tesitura se encuentran algunas zonas de la provincia de Córdoba, con características geográficamente idénticas a las de La Rioja. Esas zonas se están despoblando y han sido solidarias con aquellas provincias que cuentan con menos recursos, pero esa solidaridad tiene un límite.
Sr. Menem. — Estamos totalmente de acuerdo, señor senador.
Por ese motivo, en ese proyecto de ley que lamentablemente no mereció la aprobación de la bancada radical de la Cámara de Diputados se contemplaban a esas zonas de la provincia de Córdoba que —rara casualidad— son limítrofes con La Rioja y son las más pobres. Parece que ahí están radicados los bolsones de pobreza. Estamos prácticamente en el desierto y en ese proyecto contemplábamos el otorgamiento de beneficios promocionales a esas regiones de Córdoba.
Comparto su criterio, señor senador, pero también quiero recordarle que gran parte del desarrollo industrial cordobés se debió a los beneficios otorgados a las industrias promocionales. Por ese motivo, Córdoba pudo autosostenerse en su desarrollo a partir de entonces. Eso es lo que nosotros queremos. No pretendemos que se otorgue un beneficio para toda la vida sino que se permita una sustentación que posibilite que continuemos autoalimentando nuestro desarrollo. Pero que no nos pase lo que nos sucedió con la ley 23.614, mediante la cual nos quitaron un beneficio. No queremos que se levanten prácticamente todas las industrias debido a las secuelas de desocupación y miseria y a los conflictos sociales e incluso judiciales que se suscitarían.
Este aspecto deseo dejarlo bien aclarado, porque cuando cada senador vote esta noche deberá saber que puede estar votando por un cúmulo de juicios en contra del estado nacional.
Al respecto, existen fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. También hay dictámenes y una reiterada jurisprudencia, una pacífica jurisprudencia, por parte de la Procuración General del Tesoro.
La Procuración General del Tesoro tiene sentados al respecto criterios muy claros y categóricos. En un caso ha dicho que “ni por ley del Congreso Nacional como tampoco por actos del poder administrador, resultaría posible eludir las implicancias que en materia de responsabilidad patrimonial podrían derivarse para el Estado nacional y/o provincial respectivo [esto es lo que más nos aflige], por la alteración del vínculo jurídico de carácter promocional que eventualmente pudiera existir”.
Advertimos que la Procuración General del Tesoro ha venido manteniendo esta línea desde hace muchos años.
Todo esto se vincula con el tema de la ecuación económico-financiera de los contratos.
Sr. de la Rúa. — Deseo formularle una pregunta aclaratoria para mi mejor comprensión del tema.
Sr. Menem. — De acuerdo.
Sr. de la Rúa. — Como usted bien sabe, yo sostengo que no debe haber cambios en las condiciones en que se acordó la promoción. Por ello, quiero preguntarle lo siguiente: ¿nunca coincide el cupo fiscal teórico que se declara con la capacidad instalada? ¿Siempre es menor? ¿Siempre es para peor?
Según resulta de su exposición, cerrarían trescientas empresas y se produciría una serie de calamidades. No sé cómo se demuestra eso en términos económicos ni de dónde resulta. ¿Por qué esta diferencia que siempre se da? Sostuve que esto sería importante aclararlo en la discusión en particular, tratando de encontrar el método de otorgar transparencia al sistema. Pero dado que se hizo alusión al asunto, aprovecho la oportunidad para hacerle la pregunta ahora.
Sr. Menem. — Es perfectamente procedente y pertinente su pregunta.
Yo expliqué que cuando se hacen las radicaciones, cuando se pide el beneficio, las empresas —entre otras cosas— informan un costo fiscal teórico que siempre fue requerido a los fines de determinar si la empresa era rentable o no. Es decir, para eso se exigía un mínimo de producción que demostrara que la empresa era rentable. En el ejemplo que yo había dado, si la empresa producía cinco mil pares de zapatillas, justificaba la rentabilidad para que se le concedieran los beneficios.
Además, en el mismo proyecto dice que debe informarse la capacidad instalada, o sea, lo que puede llegar a producir la empresa de acuerdo a la inversión realizada: maquinaria, turnos de trabajo, etcétera. Esa es la diferencia entre costo fiscal teórico y capacidad instalada.
Es probable que en épocas de recesión las empresas no puedan producir al máximo de la capacidad instalada porque hay —como ocurre ahora— un mercado deprimido. Pero de lo que estoy seguro es que en el noventa por ciento de los casos —éste es un tema importante sobre el cual debemos reparar, y por eso le agradezco la pregunta que formuló el señor senador por la Capital— la producción de las empresas está muy por debajo del costo fiscal teórico.
Esto está siendo avalado y reconocido desde hace tiempo por la propia Dirección General Impositiva, que considera esa diferencia como exenta del pago de impuestos.
Esta es la realidad económica. Por eso hablaba el señor senador por San Luis del criterio interpretativo de la realidad económica actual. De esto se trata. Y por si fuera poco, hay muchos criterios interpretativos y la jurisprudencia los viene utilizando desde hace tiempo, cuando hay dudas.
Fíjense lo que, en materia de criterios interpretativos, sostiene la propia Procuración del Tesoro en los casos de Alto Paraná y Cerámica Zanón: “En caso de tener que optar entre normas de fomento y de carácter fiscal, parece razonable estar a favor del que tutela la promoción, pues a diferencia de lo que acontece con las leyes fiscales, las normas de promoción y fomento tienden a cumplir en forma más inmediata un fin del Estado”.
Este es un caso categórico, contundente de la Procuración del Tesoro.
También se ha dicho —y esto es de la mejor doctrina administrativa— lo siguiente: “Toda interpretación que se formule acerca del régimen precisa favorecer los fines que la promoción persigue en el caso concreto, debiéndose interpretar a favor de su vigencia”. Esto lo dicen, entre otros, Marienhoff, Bercaitz y otros administrativistas.
Otro criterio dice: “En materia promocional hay que privilegiar la interpretación que mejor permita alcanzar los fines de fomento por sobre los de naturaleza fiscal”. Esta es la interpretación predominante. Es decir, cuando hay divergencias o cuando hay distintos criterios, se privilegia la promoción. ¿Por qué? Porque cumple inmediatamente los fines del Estado.
Cuando el Estado crea la promoción, lo hace con determinados fines. ¿Cuáles son esos fines? Aumentar la productividad y favorecer el desarrollo de aquellas zonas menos desarrolladas. Esto es lo que ha venido interpretando la mejor doctrina y la mejor jurisprudencia.
Por eso, señor presidente, tendríamos mucho para hablar de este tema. Yo anoté muchos fallos y tuve en cuenta mucha jurisprudencia. Pero, de todos modos, a esta altura de la exposición hemos dejado traslucir en alguna medida conceptos como, por ejemplo, que de ser sancionada esta ley como está redactada, vulneraría derechos adquiridos, sería cuna de juicios en contra del Estado nacional y causaría tremendos perjuicios a las provincias, es decir, produciría un proceso inverso al que generó el régimen de promoción. Volveríamos a la desocupación y a la expulsión de la población.
Además, sería dañoso para las empresas y perjudicial para la confianza pública y, en definitiva, causaría daños al país que necesita hoy más que nunca producir para salir de la crisis.
Uno de los graves problemas de nuestro país es el de la producción. Entonces, si estamos cortando todo aquello que permitió aumentar la producción, en definitiva estamos frenando el desarrollo del país.
Podremos tener muchas divergencias pero creo que en esto vamos a coincidir todos los que estamos en este recinto y en el país: sin desarrollo no puede haber bienestar; sin bienestar no puede haber justicia y si no hay justicia no habrá paz, y creo que todos queremos la paz.
Por lo expuesto, vamos a votar en contra de este título del proyecto de ley en consideración y vamos a apoyar las reformas que ha propuesto el señor senador por la provincia de San Luis. (Aplausos en las bancas y en las galerías. Varios señores senadores felicitan al orador.)