Convención Nacional Constituyente. Defensor del Pueblo

20 de julio de 1994
13ª Reunión – 3ª Sesión ordinaria (continuación)
Versión Taquigráfica – Páginas 1586 a 1591

Sr. Menem. — Señor presidente: debo manifestar que siento una gran satisfacción y cierta emoción al estar esta tarde aquí, en esta Convención Constituyente, tratando de incorporar a la Constitución Nacional una institución que ha sido objeto de mis desvelos durante muchos años.
Recuerdo que recién iniciada mi labor como senador de la Nación en 1983, empecé a estudiar la figura del Defensor del Pueblo, analizando profundamente los antecedentes del derecho comparado y los que había en nuestro país, y consideré que debíamos instituirla en nuestro ordenamiento institucional. Es así como presentamos, junto con el senador Libardo Sánchez —mi compañero de bancada por La Rioja— un proyecto de ley que fue aprobado por el Senado en 1984, pero que, girado a la Cámara de Diputados, caducó. Volvimos a insistir en 1987 y volvió a caducar en la Cámara de Diputados. Insistimos por tercera vez con el mismo resultado, y felizmente en la cuarta oportunidad tuvimos suerte. En base a ese proyecto se sancionó la ley 24.284 —hoy vigente—, que por primera vez consagró la figura en el orden nacional.
En la larga lucha para establecer esta institución, debo decir que el principal inconveniente que he encontrado ha sido el desconocimiento de ella. También he notado —y lo digo con mucho respeto— que en algunas exposiciones se ha hablado de la figura sin conocerla a fondo; se la crítica sin tener conocimiento del perfil y funciones ni de la ubicación que tiene dentro de nuestro panorama republicano.
Cuando propugnamos la reforma de la Constitución Nacional dijimos que las tres ideas fuerza que la animaban eran lograr mayor participación, mayor control y mayor eficacia. Pues bien, la figura del Defensor del Pueblo responde a las dos primeras ideas fuerza, porque debemos decir que es un nuevo organismo de control, un organismo no tradicional de control de la administración pública, que no viene a sustituir a ningún otro sino a complementarlos. Y, en segundo término, es un medio de participación democrática, porque está al servicio de los ciudadanos en forma directa, sin intermediarios ni formalismos, en forma gratuita.
Con respecto a la institución de esta figura se ha preguntado para qué van a defender al pueblo si nadie lo ataca. No es que se esté atacando al pueblo; lo que sucede es que muchas veces el ciudadano necesita acudir a alguien que le solucione los problemas sin tener que recurrir a un abogado o al Parlamento, con todos los requisitos que debe satisfacer para acceder a un reclamo ante la administración pública.
¿Cuáles son los signos de identidad del Defensor del Pueblo? Recuerdo que en 1984, cuando debatimos por primera vez este tema en el Senado de la Nación, algunos se preguntaban para qué era necesario el Defensor del Pueblo si ya existía el fiscal de Investigaciones Administrativas y el Ministerio Público. Aún hoy observo que existe esta confusión. El fiscal de investigaciones administrativas defiende a la administración pública frente a los comportamientos irregulares de los funcionarios, mientras que el Defensor del Pueblo no defiende a la administración sino al ciudadano, frente al mal comportamiento de ésta. Si tuviéramos que expresarlo en términos de derecho penal, diríamos que el objeto jurídicamente protegido por la función del fiscal de investigaciones administrativas es la administración pública; en cambio, en el caso del Defensor del Pueblo son los derechos e intereses del ciudadano. Por eso, quienes confunden esta figura es porque no conocen qué es el Defensor del Pueblo.
Para evitar estas confusiones enunciaré los signos de identidad de este instituto. En primer término, es una institución que funciona en el Parlamento. Es un comisionado del Parlamento y es por ello que en algunas legislaciones se lo conoce con ese nombre; en segundo lugar, está para defender y proteger los derechos e intereses de los ciudadanos y de la colectividad; en tercer término, protege al pueblo frente a los actos irregulares, arbitrarios, sistemáticamente violatorios de la ley, realizados por la administración pública. Nos referimos a la administración pública en sentido amplio, comprendiendo a la administración centralizada, descentralizada, empresas públicas e incluso a las empresas privadas que prestan servicios públicos.
Otro signo de identidad es que tiene plena autonomía funcional y no recibe instrucciones de ninguna autoridad. Funciona dentro del ámbito del Congreso porque debe tener una inserción institucional, pero no recibe instrucciones del Poder Legislativo, aunque le rinde cuentas mediante informes anuales. Estos son los términos en que la institución funciona en nuestro país a partir de la sanción de la ley 24.284.
Las resoluciones del Defensor del Pueblo no tienen autoridad de cosa juzgada; no dicta resoluciones administrativas ni sentencias. Hace recomendaciones o sugerencias. Por eso se ha dicho que es un magistrado de la persuasión y que tiene autoridad moral; frente a actos sistemáticamente irregulares de la administración pública, trabaja tratando de convencer a los funcionarios de corregir el mal comportamiento, y si no cumplen con sus recomendaciones, los incluye en el informe que eleva al Parlamento.
De allí viene otro de los rasgos distintivos de esta figura, que es su carácter de valiosa fuente de información parlamentaria. En base a los informes del Defensor del Pueblo, los legisladores vamos a poder tener idea de qué está fallando en la administración pública.
También es una importante fuente de información para el cambio legislativo. Cuando estudié esta institución en Francia, el médiateur —mediador— me dijo que en base a los informes de la gente, él había propuesto alrededor de trescientas modificaciones legislativas, de las cuales doscientas fueron receptadas. De manera que gracias a sus iniciativas sobre la base del conocimiento aportado por su función, se pudo mejorar la administración y la legislación de su país.
Otro rasgo distintivo es que está al servicio del ciudadano en forma directa e informal, sin necesidad de pagar honorarios como si recurriera a un abogado. Además, todas las autoridades están obligadas a prestarle servicio o auxiliarlo cada vez que pida informes. Por otra parte, no sustituye a ningún organismo tradicional de control sino que los complementa. Y lo último, pero no lo menos importante, es que sólo puede funcionar en plena vigencia del Estado de derecho.
¿Cuál es la necesidad de establecer un nuevo mecanismo de control? Si analizamos los mecanismos de control existentes en nuestro país observaremos que hay vacíos. Por eso, en esta reforma constitucional estamos tratando de mejorar los organismos de control. Lo haremos otorgando rango constitucional a la Auditoría General de la Nación, fijando mayores facultades al Congreso de la Nación al extender el período de sesiones, y estableciendo un nuevo procedimiento para enjuiciar a los magistrados judiciales. Esto implicará un mejoramiento de los mecanismos de control. Pero todavía no alcanza.
¿Por qué? Porque los mecanismos tradicionales de control no llegan todavía al ciudadano en la forma que pretendemos a través de esta institución.
Hay tres tipos de mecanismos fundamentales: los administrativos, los judiciales y los parlamentarios. Los mecanismos administrativos están ubicados dentro de la propia administración, razón por la cual no existe la independencia que debe existir entre el organismo controlante y el controlado. De forma tal que no tiene la independencia que sí tiene el Defensor del Pueblo. Además, normalmente se analiza nada más que la legalidad de los actos administrativos y no su mérito, oportunidad y conveniencia.
Los mecanismos judiciales son la máxima garantía, pero tienen el inconveniente de que, además de ser largos y muy costosos para el ciudadano, en ellos sólo se puede analizar la legalidad de los actos administrativos y no su oportunidad, conveniencia o mérito. Es decir que queda fuera de control la actividad discrecional de la administración.
Por último, los controles parlamentarios tienen el inconveniente de que están muy teñidos de intereses políticos. Por eso, no funcionan adecuadamente en forma habitual y tampoco llegan directamente al ciudadano.
Frente a estas falencias se producen dos fenómenos importantes que tratamos de cubrir. Hay ciertos actos de la administración que quedan sin control —éste es un dato de la realidad— y hay sectores de la población que no tienen acceso al control, que normalmente son los más necesitados y los menos pudientes. Ellos no tienen muchas veces cómo acceder al control y se enfrentan a dos inconvenientes: navegan en la incertidumbre, porque no conocen sus derechos, y tienen desconfianza porque no confían en quienes dicen que los van a defender.
De ahí surge la gran difusión que ha tenido esta institución. No voy a hacer referencias históricas porque ya se dijo acá que nació en Suecia en l809, aunque algunos se remontan a otros tiempos. Pero lo cierto es que se ha difundido en todo el mundo, sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial. Se habló de una verdadera “ombudsmanía”, y a veces se utiliza este término en forma peyorativa. Por mi parte, considero que si esta institución se ha difundido es porque realmente ha tenido un muy buen resultado en todos los lugares donde se la instituyó. Tengamos en cuenta que este instituto se ha ido incorporando en forma sucesiva en distintos países.
En nuestro proyecto de l984 habíamos tomado en cuenta la regulación tal como se aplica en España, por ser uno de los países más cercanos a nuestras tradiciones de estilo de vida y en materia jurídica. De ahí también extrajimos la denominación “Defensor del Pueblo”. Hace pocos días estuve con el último Defensor del Pueblo de España, Álvaro Gil Robles, quien en una conferencia pronunciada en México aportaba datos acerca de la aceptación de esta institución en su país. Realmente, son datos muy reveladores porque desde hace diez años está vigente en España el Defensor del Pueblo.
Una muestra sobre mil personas daba los siguientes resultados: el 88 por ciento de la población conocía con certeza la existencia del Defensor del Pueblo; el 90,2 por ciento consideraba a la institución como muy o bastante necesaria; el 52 por ciento valoraba positivamente la labor del Defensor del Pueblo; y el 76 por ciento consideraba que debería denunciar más las irregularidades de la administración pública, sin esperar a recibir las quejas de los ciudadanos.
A diez años del funcionamiento de esta institución en un país como España, al que conocemos bastante y con el que tenemos muchas cosas en común, este informe revela que ha funcionado muy bien. Desde luego, también ha funcionado bien en muchos otros países.
Al proyecto que presenté junto con otros señores convencionales se le introdujeron algunas modificaciones en la Comisión de Sistemas de Control. Por supuesto, las acepto, no obstante lo cual voy a proponer un texto que tiende a perfeccionar la iniciativa desde un punto de vista técnico más que a introducir algún cambio sobre el fondo de la cuestión que ha dado origen a este proyecto.
No puedo pasar por alto algunas críticas que se han formulado. Por ejemplo, se han hecho ciertos prejuzgamientos sobre el funcionamiento del Defensor del Pueblo en nuestro país. Se ha dicho que se va a crear un gran aparato burocrático administrativo. Me pregunto en base a qué se puede sostener esa afirmación. Se dice que será porque abarcará mucho y tendrá mucho trabajo. Entonces, si la institución tiene mucho trabajo es porque se justifica su existencia. Lo peor que podríamos hacer es crear una institución que no tuviera trabajo. De cualquier manera, esto no es lo que indica la experiencia en la materia. Fíjense que el médiateur, el mediador en Francia, un país unitario que tiene una administración que abarca todo el país y no como la nuestra que es una organización de tipo federal, se maneja con cincuenta o sesenta personas. El Defensor del Pueblo en España cuenta con un poco más del doble de personal.
De modo tal que hablar de que esta institución será burocrática es un prejuzgamiento que no tiene razón de ser ni fundamento alguno.
También se ha prejuzgado sobre la independencia del Defensor del Pueblo. Se ha dicho que el ombudsman designado no será independiente porque fue ministro. Me parece que esto es una forma de prejuzgar y representa una verdadera injusticia. Por lo menos, hay que dejar que asuma el cargo antes de juzgarlo. Todavía no empezó a ejercer como Defensor del Pueblo y ya dicen que no actuará con independencia porque ha sido ministro y porque ha tenido actuación política.
Realmente, no sé si pretenden que vaya como Defensor del Pueblo alguien que políticamente haya nacido de un repollo y que no haya tenido contacto político de ninguna especie. Les cuento la experiencia en otros países. En otras naciones han ocupado este cargo personas que habían estado en la función pública. El primer mediador en Francia, por ejemplo, fue el ex primer ministro Antoine Pinay, un hombre de una gran personalidad. En España el primer Defensor del Pueblo fue también un ministro, con una característica muy especial: en su juventud había sido ministro del gobierno de Franco. Me refiero a Joaquín Ruiz Jiménez. No obstante ese antecedente, su designación fue aprobada por el Parlamento español y cumplió una función extraordinaria, a tal punto que el éxito de la función del Defensor del Pueblo en España se debe al gran trabajo que ha realizado don Joaquín Ruiz Jiménez.
En Costa Rica el Defensor del Pueblo es el ex presidente Rodrigo Carazo, que visitó nuestro país y es muy conocido.
Es decir, pretender que ocupe el cargo de Defensor del Pueblo alguien que no haya tenido vinculaciones políticas me parece realmente una aberración. Asimismo, hacer este tipo de apreciaciones es desconocer las funciones de esta institución. El Defensor del Pueblo va a tratar de que la administración funcione mejor en defensa de los administrados.
Por eso, cuando por primera presenté un proyecto sobre el tema y observé algunas resistencias en el partido gobernante en aquel entonces, les decía que el Defensor del Pueblo podía colaborar con la administración radical y que no le tuvieran miedo. Ahora, cuando lo volvemos a impulsar desde nuestro gobierno justicialista, seguimos sosteniendo lo mismo.
De modo tal que la mejor garantía para el partido de gobierno es que el Defensor del Pueblo funcione correctamente, que defienda los intereses del ciudadano y que la administración funcione en forma adecuada.
Sr. Presidente (Pierri). — El señor convencional Kesselman le solicita una interrupción, señor convencional, ¿se la concede?
Sr. Menem. — Si es muy breve se la concedo, señor presidente.
Sr. Presidente (Pierri). — Para una interrupción tiene la palabra el señor convencional por la Capital Federal.
Sr. Kesselman. — Nadie desconoce la vinculación o el paso por la política que puede tener un Defensor del Pueblo. Pero aquí se plantea el tema de la independencia relacionado concretamente a un caso que todos conocemos de un político vinculado al gobierno o al poder de turno, sobre todo en un régimen presidencialista como el nuestro. Nadie nace de un repollo. Pero hay repollos y repollos. Lo que yo planteo es que resulta conveniente que el Defensor del Pueblo no tenga vinculación política con el poder de turno, que es una cosa muy diferente. Nada más, señor presidente.
Sr. Presidente (Pierri). — Continúa en el uso de la palabra el señor convencional por La Rioja.
Sr. Menem. — Igualmente, eso sigue siendo un prejuzgamiento total porque el Defensor del Pueblo todavía no se hizo cargo de sus funciones y por lo que lo menos que se puede esperar es que actúe, para recién poder juzgarlo. Además será elegido por una mayoría calificada del Parlamento, ya que su designación deberá contar con el voto de los dos tercios de sus miembros. De modo que la apreciación que se ha formulado significa poner en tela de juicio una decisión emitida válidamente por el Congreso de la Nación.
Señor presidente: con esta institución vamos a mejorar los sistemas y mecanismos de control al establecer un medio de participación del ciudadano en el control de la cosa pública y, en definitiva, posibilitaremos un mejor funcionamiento de la democracia.
Deseo hacer una última observación respecto de la propuesta de algunos convencionales en cuanto a la forma de designación del Defensor del Pueblo, que propusieron que se lo elija directamente por votación popular. En primer término debo decir que no existe ningún antecedente en el mundo respecto de un ombudsman o Defensor del Pueblo elegido de esa forma. Hay muchos sistemas de designación. En algunos países lo designa solamente el Poder Ejecutivo, porque el Defensor del Pueblo funciona dentro de su área. En otros lo hace únicamente el Parlamento. Hay un tercer grupo de países en donde es nombrado por el Parlamento a propuesta del Poder Ejecutivo, y existe un cuarto grupo en los que es elegido por el Poder Ejecutivo a propuesta del Parlamento. Pero en ningún caso hay un Defensor del Pueblo elegido directamente por el pueblo. Se le quiere dar independencia, pero me parece que un Defensor del Pueblo haciendo campaña dentro de un mismo partido y parándose en una tribuna junto con un candidato a gobernador, a concejal, a intendente o a cualquier otro cargo comprometería mucho más su independencia que si fuera elegido directamente por ambas Cámaras del Congreso de la Nación.
Por eso, haciéndome eco de una propuesta que me hicieron convencionales de la bancada de la Unión Cívica Radical, voy a proponer a la comisión redactora una modificación en el texto, que no significa un cambio significativo.
Sr. Presidente (Pierri). — Señor convencional: se ha formulado otra solicitud de interrupción.
Sr. Menem. — Ya termino, señor presidente.
La propuesta que hago llegar a la Comisión de Redacción en lo sustancial dice lo mismo. Donde se expresa “Establécese en el ámbito del Congreso de la Nación la Defensoría del Pueblo…” propongo que se diga “El Defensor del Pueblo es un órgano independiente…”, porque de ese modo se pone énfasis en el defensor, es decir, en la persona, ya que se trata de una institución unipersonal, aun cuando va a actuar asistido por dos adjuntos. La Comisión de Redacción introdujo una modificación cambiando el orden, al proponer que se diga “y no recibe instrucciones de ninguna autoridad”, luego de “legitimación procesal”. Me parece que ello no corresponde y que la expresión sería más precisa si dijera que actuará con plena autonomía funcional sin recibir instrucciones de ninguna autoridad, ubicándola en el primer párrafo.
En cuanto a la legitimación procesal, ese aspecto debe ser remitido a la ley que regula el funcionamiento de esta institución. Voy a hacer llegar esta propuesta a la comisión redactora y, desde luego, me voy a sentir muy complacido de votar la incorporación de esta institución que va a enriquecer el arsenal de los controles de la administración pública que existen en nuestro país. (Aplausos)