Protocolo de Olivos para solucionar las controversias en el Mercosur

1 de agosto de 2002
17ª Reunión – 10ª Sesión ordinaria
Diarios de Sesiones – Páginas 4442 a 4444

Sr. Menem. — Señor presidente: voy a procurar sintetizar un tema que podría dar lugar a una extensa exposición, teniendo en cuenta la cantidad de asuntos a tratar. Pero como habrán podido comprobar nuestros colegas, este tema en particular tiene su importancia, así como ocurre con muchas otras cuestiones vinculadas con las relaciones exteriores.
Siempre advertimos que uno de los temas principales que nos preocupaba del Mercosur, un verdadero talón de Aquiles desde su creación, es que no existía en forma eficiente un mecanismo para la solución de las controversias.
Este proyecto ambicioso del mercado común denominado Mercosur —de sus cuatro países fundadores: Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, y sus dos asociados: Chile y Bolivia— avanzó realmente lo que pudo avanzar. Pero en su aplicación, se advierte que hay algunos temas que tenemos que ir solucionando con el transcurso del tiempo. Muchas veces, dijimos que hay una especie de déficit democrático en el Tratado del Mercosur, por la poca intervención que tienen los Parlamentos. Nosotros intervenimos en la aprobación del Tratado de Asunción y en la aprobación de algún Convenio, pero recién después de Ouro Preto se crea esa Comisión Parlamentaria Conjunta a la que se le da un status institucional. Sin embargo, la participación parlamentaria todavía no tiene la fuerza que debiera tener. Este es uno de los puntos flojos.
Otro punto débil es el de las asimetrías que todavía existen en nuestras legislaciones, que poco a poco se podrán ir corrigiendo. Inclusive, existe una asimetría a nivel constitucional, porque no todos los países que integran el Mercosur sancionaron una norma —como lo hicimos nosotros en 1994— por la cual se delegan competencias jurisdiccionales. Es decir, se le da al Congreso la facultad de delegar competencias a organismos extra nacionales en materia de integración. Por supuesto que dentro del marco del respeto a la democracia y los derechos humanos y en condiciones de reciprocidad, como lo establece sabiamente nuestra Constitución reformada en 1994.
Uno de los temas que siempre generó problemas es el de las controversias: cómo se solucionan las controversias en los espacios integrados. Las comunidades integradas tienen un mecanismo de solución de controversias.
Nuestro mercado común recién tiene once años y el Tratado de Asunción empezó a regir en 1995. Este Protocolo de Solución de Controversias —que hoy espero que sancionemos— es el tercer paso en el perfeccionamiento del sistema de solución de controversias.
Lamento que el mensaje del Poder Ejecutivo sea tan pobre, ya que no resalta la importancia que tiene lo celebrado en el Protocolo de Olivos, que no tiene nada que ver con el Pacto de Olivos. Este protocolo se refiere a la solución de controversias y tiende, precisamente, a superar esa debilidad que tiene en nuestro Sur.
Fíjense, señores senadores, que el Tratado de Asunción tiene una sola disposición respecto de la solución de controversias —que era el anexo “D”—, por la que se tendía a que todo se arreglara en forma directa. Luego, somete las controversias a la consideración del Grupo del Mercado Común, encargado de efectuar proposiciones a las partes, formar una comisión de expertos y demás.
Recuerdo que en los primeros tiempos del Mercosur, los problemas se solucionaban en forma directa. Recuerdo los llamados de presidente a presidente ante los problemas automotrices o de los pollos. Todos los problemas que se suscitaban se solucionaban con conversaciones de presidente a presidente, pero no era algo orgánico. La negociación directa es válida, pero no había un procedimiento institucionalizado.
Recién con el Protocolo de Brasilia—celebrado en diciembre de 1991 y aprobado por ley en 1993— y a partir de la entrada en vigencia de la ley 24.102 que lo pone en marcha, se dispone de un mecanismo de solución de controversias que constituye un paso adelante. Pero todavía no alcanza las características de un procedimiento completo, con mecanismos que establezcan un verdadero y eficaz instrumento para lograr esos fines.
Precisamente, este Protocolo de Olivos es el que viene a sanear y perfeccionar todas las deficiencias que tenían el Tratado de Asunción y el Protocolo de Brasilia respecto de la solución de controversias; con una característica que no es nueva, pero que está bien que se la reafirme y extienda un poco más, en el sentido de que no sólo vale para los conflictos entre los Estados integrantes del Mercosur. Los particulares que se sientan discriminados o afectados por medidas de uno de los estados parte podrán recurrir a este procedimiento a través del denominado Grupo del Mercosur.
Sobre esto quiero recordar que dentro de los organismos del Mercosur están el Grupo del Mercosur y el Consejo del Mercosur.
El Consejo del Mercosur vendría a ser la autoridad máxima del espacio integrado y está formado por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Economía de los Estados parte. A veces, participan los propios Jefes de Estado. De allí que las reuniones del Consejo del Mercosur vienen a constituir verdaderas cumbres, ya que asisten todos los presidentes.
El Grupo del Mercado Común vendría a ser el organismo ejecutivo; el otro es el organismo político. Tiene carácter administrativo. Como recordarán, está integrado por cuatro representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Economía y de los Bancos Centrales de los respectivos países.
En el Tratado de Asunción, los temas los resolvía el Grupo del Mercosur. Con el Protocolo de Brasilia, se amplía y ahora se perfecciona incorporando un nuevo organismo de solución de controversias, que es un tribunal permanente de revisión.
Lo que se mantiene en este Protocolo respecto del de Brasilia es un tribunal arbitral ad hoc integrado por tres miembros, pero se crea una nueva instancia: un tribunal permanente de revisión. No voy a entrar a detallar cómo se forma, porque es a propuesta de los países y tiene que ser integrado por juristas de reconocida capacidad, para lo cual existe un procedimiento de integración de listas y de designación y, en los casos en que no haya acuerdo, se realiza un sorteo. En fin, esos son temas de procedimiento.
Quiero rescatar que se mantiene como prioridad el arreglo en forma directa, que da la posibilidad de que, sin perjuicio de que se vaya al tribunal arbitral ad hoc, también se pueda recurrir al Grupo Mercado Común para procurar las soluciones correspondientes. Además, se incorpora el Tribunal de Revisión Permanente —integrado por cinco miembros—, cuya conformación también se establece mediante este procedimiento y cuyas decisiones son inapelables y de cumplimiento obligatorio para los países.
Quiero destacar que ese Tribunal de Revisión Permanente sería como un tribunal de casación, porque sólo puede intervenir sobre las cuestiones de derecho y no sobre las de hecho. Es decir, al igual que en algunos procedimientos de nuestras provincias, en los cuales los tribunales de casación sólo intervienen en cuestiones de derecho, este Tribunal de Revisión Permanente interviene en cuestiones de derecho y sus fallos son inapelables y de cumplimiento obligatorio. El mismo Protocolo se encarga de establecer que los países beneficiados por el fallo puedan pedir un sistema de compensaciones en el caso de que el país obligado no cumpla, sin perjuicio de que, además de tener que cumplirlo, se puedan pedir dichas compensaciones.
En definitiva, para no cansar la atención de mis colegas —porque hay muchos temas de tipo procesal—, creo que es importante que se defina en forma muy categórica cuál es el derecho aplicable en el Mercosur. Porque desde el Tratado de Asunción en adelante se han sancionado muchísimas normas y protocolos, ya que, al igual que en nuestro sistema jurídico, hay un sistema policéntrico de producción del derecho.
El derecho en el Mercosur se produce en distintos centros. Lo produce el Tratado de Asunción, que es el “Tratado madre”; luego, lo hacen los distintos protocolos —como el de Ouro Preto, que fue muy importante porque le dio personería jurídica al Mercosur—; también, podemos mencionar las denominadas decisiones que produce el Consejo del Mercado Común —que, como dije anteriormente, es el organismo político—. Además, podemos referir la producción de derecho que hace el Grupo Mercado Común, que se expide a través de resoluciones. Existe otro centro de producción del derecho, la Comisión de Comercio, que se expide a través de lo que llaman directivas u opiniones emitidas por dicha comisión.
Todo esto está en este Protocolo, que dice cuál es el derecho que se aplica y cuya diferente interpretación se somete a este procedimiento para dirimir las controversias. Con esto se da un gran paso adelante, porque constituye un escalón más en la seguridad jurídica en nuestro espacio integrado, el Mercosur. Seguramente permitirá, tanto a los estados como a los particulares, solucionar más rápidamente —por lo menos, esa es la aspiración del Protocolo— las controversias que surgen a raíz de las complicaciones que se derivan de la aplicación del derecho comunitario.
Creo que hoy más que nunca, con las dificultades que tienen nuestros Estados con economías emergentes, está visto que cualquier cuestión que ocurre en un país puede transmitirse a otro, más allá de las expresiones desafortunadas de un Presidente amigo, que dijo que no hay que mirarse en la Argentina sino en otros lados. Está visto que tenemos que mirarnos entre todos para resolver nuestros problemas.
Creo que este Protocolo de Solución de las Controversias firmado en Olivos es un paso adelante en la consolidación de este espacio integrado. Por eso, pido a mis colegas su aprobación.