Proyecto de ley instituyendo el Estatuto y Escalafón para el personal del Congreso de la Nación

Sesión 21 de junio de 1995 – 21ª Reunión
Diario de Sesiones – Páginas 2150 a 2155

Sr. Menem. — Señor presidente, señores senadores: corresponde tratar hoy este proyecto de ley, contenido en el orden del día 188, que procura establecer en el ámbito del Congreso de la Nación el estatuto y escalafón para el personal que desempeña sus tareas en el mismo.
Resulta difícil admitir que, precisamente, el personal que trabaja en la casa de las leyes no cuente al día de hoy con un estatuto y escalafón propios, como sí lo tienen los empleados que pertenecen a otros poderes del Estado.
Por ello creo que la sanción que seguramente hoy le daremos a este proyecto de ley resultará muy satisfactoria para todos los señores senadores que integran este cuerpo porque, por primera vez, daremos a los empleados administrativos, al personal de maestranza, de plantas permanente y transitoria, y a los contratados, las normas que regulan su actividad. Ellas contribuirán a un mejor funcionamiento de la relación, a jerarquizar a este Parlamento y a otorgar una mayor protección a los empleados públicos.
En la actualidad, los empleados que revistan en esta casa no tienen una regulación específica. En esta relación de empleo están regidos por la ley 22.140, que establece en general la regulación de la función pública, a la que fueron incorporados por la ley 22.822. Ambas leyes se dictaron durante el último proceso militar. Y he aquí una paradoja ya que, justamente, los empleados de la casa de las leyes, de la democracia, se rigen por leyes dictadas durante un gobierno de facto. Por ello pienso que hoy también estamos reivindicando el trabajo, la legalidad y la vigencia de las instituciones de la República en esta casa de las leyes.
No cabe duda que los empleados, los agentes que revistan en el Congreso de la Nación, necesitan tener su estatuto y escalafón especial porque las características mismas del trabajo que desempeñan son distintas a las de otros poderes del Estado.
En esta casa se renuevan periódicamente los protagonistas principales de la actividad parlamentaria, que son los senadores y diputados; cambian las comisiones y la composición de los bloques. Todo esto otorga a la labor parlamentaria, de por si distinta a la de los otros poderes, puesto que aquí se sancionan las leyes y se cumplen funciones de control, una característica muy especial, y por ello no puede ser regulada por leyes generales, como es la ley 22.140 que ha regido hasta ahora.
Justamente, esta circunstancia ha dado lugar a que en muchas oportunidades, dentro de este marco tan general, fuera necesario dictar normas en particular para atender la situación del personal de la Biblioteca, de la Imprenta o de la DAS, sumando esto al hecho de que también cada Cámara ha dictado sus propias normas.
Todo esto ha producido una diversificación normativa que atenta no sólo contra los intereses de los propios empleados, sino también contra el buen funcionamiento de la institución Congreso. Por otra parte, muchas veces a raíz de esta dispersión, se cometen actos de injusticia que luego nosotros mismo queremos reparar, como lo hicimos al sancionar la resolución contenida en el Orden del Día Nº 170, por la cual se pasó a planta permanente a todo el personal temporario de maestranza con más de cinco años de antigüedad.
Si bien esta resolución ha venido a atender una razón de justicia, por la cual todos la hemos aprobado con satisfacción, debemos reconocer también que orgánicamente todos estos problemas tienen que resolverse no por vía de una resolución de este cuerpo, sino por el derecho que tienen los empleados a la vigencia de un estatuto que contemple todas estas situaciones; de un estatuto que regule los derechos de los empleados de planta permanente, de planta transitoria y de contratados, y de las distintas categorías, es decir, administrativos y el personal de maestranza.
Por estas razones considero que será muy oportuno que, a partir de hoy, todos estos casos estén plenamente contemplados dentro de este estatuto que proyectamos y que ha sido conversado y pactado, en alguna medida, con los propios empleados de esta casa. Y cuando hablo de esta casa me refiero al Senado y a la Cámara de Diputados. Esta iniciativa ha sido aprobada en una asamblea de empleados, y luego también ha sido conversada con distintos asesores tratando de contemplar todas las situaciones que hagan al mejor desempeño de la función pública dentro del Congreso, respetando los derechos de todos los agentes, jerarquizando la función pública y jerarquizando también a este Parlamento.
Y digo esto, señor presidente, porque en la última reforma constitucional se ha procurado otorgar al Congreso de la Nación, al Parlamento argentino, una situación de relieve dentro de la República, a la vez que un protagonismo y una situación institucional que, debemos reconocer, había perdido en los últimos años. Es así que, entre otras disposiciones, se amplió el plazo de sesiones ordinarias y se incluyó dentro de la órbita del Congreso de la Nación a importantes entidades de control, como la Auditoría General de la Nación y el Defensor del Pueblo. Se ha rescatado también para el Parlamento argentino la exclusividad en la sanción de las leyes, estableciendo como casos muy excepcionales los decretos de necesidad y urgencia. Se ha prohibido, salvo casos excepcionales, la delegación de funciones legislativas. Se ha rescatado para el Parlamento la exclusividad en materia de intervención federal a las provincias.
Con estas disposiciones se ha tratado de jerarquizar al Parlamento. Entonces, si hemos procurado jerarquizarlo en cuanto a su ubicación institucional, también tenemos que jerarquizarlo por adentro. Ello, entre otras cosas, significa dar a sus empleados, es decir a quienes son los protagonistas permanentes de las tareas del Congreso de la Nación, el lugar que les corresponde, regulando sus actividades, reconociendo sus derechos y estableciendo claramente sus obligaciones. Por estos motivos creemos que esta iniciativa viene a satisfacer todos estos extremos.
El proyecto de ley en consideración presenta cinco títulos. El Título I se refiere al ámbito de aplicación de la ley, es decir, a quiénes comprende. El Título II es el más amplio y se refiere al personal de planta permanente. Se divide en distintos capítulos en los que se establece cómo se ingresa, y cuáles son los derechos y obligaciones, y cuales las prohibiciones, incompatibilidades y causas de egreso. En el Título III, que abarca desde el artículo 49 hasta el 55, se establecen las normas atinentes al personal de planta temporaria. El Título IV se refiere a la Comisión Paritaria Permanente. En el título V se definen las normas vinculadas con higiene y seguridad. Por último se establecen las disposiciones transitorias.
No voy a hacer una exégesis muy detallada del proyecto, toda vez que los señores senadores tienen en sus bancas el orden del día y pueden recurrir a él; en caso de duda o inquietud, las podremos evacuar. Pero si quiero destacar algunos de los aspectos principales, por ejemplo a quien comprende esta iniciativa.
En efecto, el artículo 1º del proyecto contiene una definición que es muy similar a la del estatuto del empleado público en general, prevista por la ley 22.140. Señala textualmente lo siguiente: “El presente estatuto es aplicable a las personas físicas que en virtud de un acto administrativo emanado de autoridad competente, presten servicios remunerados en el ámbito del Poder Legislativo nacional”. Esta es la definición general. Están excluidos, desde luego, los legisladores nacionales, los secretarios y prosecretarios. Excluyendo a los recientemente mencionados las personas físicas —ya que las personas jurídicas quedan excluidas— que presten servicios en el Congreso de la Nación están incluidas en los alcances de esta iniciativa.
Luego entramos en el título referido al personal de planta permanente. ¿Cuál es la definición? “Se considera personal de planta permanente al empleado contratado para satisfacer necesidades permanentes del Poder Legislativo que, en virtud de ello, goza de los derechos a la estabilidad en el empleo y al progreso en la carrera administrativa”. Estos son los dos aspectos fundamentales, podríamos decir que son los pilares sobre los cuales se asientan los derechos de los empleados permanentes. Ellos son el derecho a la estabilidad en el empleo y al progreso en la carrera administrativa. Es decir, ese afán de progreso que tienen todos los seres humanos y que en especial se manifiesta por el ascenso dentro de la carrera administrativa.
Los requisitos para pertenecer al Congreso son similares a los previstos para formar parte de otras reparticiones y están establecidos en el artículo 5º del proyecto.
En el artículo 6º se contempla el caso especial originado por el fallecimiento de un empleado de plata permanente con hijos menores a su cargo y cuyo ingreso constituya al único sustento de la familia.
En este caso, el proyecto de ley establece una preferencia para que el hijo o cónyuge pase a ocupar el lugar del fallecido por ser el único sustento de la familia. Esto tiene que ver con una razón de justicia social, que creo compartirán todos los señores senadores al aprobar esta norma.
El artículo 7º contiene las prohibiciones de ingreso, que se establecen para todos los que estén inhabilitados.
El artículo 8º hace una enumeración, yo diría enunciativa, de todos los derechos, dentro de los cuales se destacan el derecho a conservar el empleo, el nivel escalafonario alcanzado y el mantenimiento de los atributos inherentes al cargo. La conservación de la estabilidad en el empleo no sólo comprende el hecho de permanecer en el empleo sino también conservar la categoría, no ser trasladado o a veces ser sancionado con un cambio de destino o de horario en forma improcedente. Ahora bien, ¿cuándo se adquiere la estabilidad? Se adquiere luego de un año de labor ininterrumpida desde el inicio de la prestación del servicio. Esto figura en el artículo 9º de la ley.
El artículo 10 hace mención a los casos de pérdida de la estabilidad.
El artículo 14 se refiere expresamente al derecho al progreso en la carrera administrativa.
Los artículos 18, 19, 24, 27, 28, 29 y 30 hacen referencia expresa a las remuneraciones. Este sistema de remuneraciones que establece el proyecto de ley no debe sorprender a nadie porque es el que está vigente y que fue determinado en virtud de una resolución conjunta que firmamos juntamente con el presidente de la Cámara de Diputados el 1º de junio de 1992, por el cual se fijó un sistema de remuneración por módulos, unidades, en fin, un sistema que es por todos conocido y que ahora tiene admisión legal. La única innovación que se introduce es que para el personal de planta temporaria se establece una asignación remunerativa compensatoria de pago mensual equivalente al 3 por ciento del total de su remuneración. Esto atiende a la situación muy particular que tiene el personal temporario en esta casa política. Como dije al principio de mi exposición, el personal temporario viene y se va con el legislador, con el bloque o, muchas veces, con una comisión. El proyecto de ley establece expresamente que no tiene derecho a indemnización alguna por esa situación, pero como una especie de compensación se le asigna un 3 por ciento de adicional sobre las retribuciones que percibe. Esto no está en el sistema a actual pero figura previsto en el proyecto.
Asimismo, el personal temporario también tiene derecho a licencias y franquicias para que pueda asistir a cursos de perfeccionamiento, a efectos de que puedan hacer uso de becas y demás. El personal legislativo necesita capacitarse, cumple tareas muchas veces delicadas y especializadas. Entonces, el hecho de que se le permita capacitarse no sólo responde a un requerimiento que hace a la naturaleza misma del ser humano, que tiende al perfeccionamiento, sino que su capacitación redundará en beneficio de la función que cumple dentro de la casa. Por eso, están expresamente previstas las franquicias, las licencias y demás facilidades para que pueda asistir a esos cursos de perfeccionamiento y capacitación.
Más adelante hay un régimen disciplinario, como en todo estatuto de personal, que figura dentro de los artículos 36 a 40. Allí se establecen los casos en que correspondan las sanciones disciplinarias, aclarándose que deben responder en todos los casos a las reglas de la causalidad, de la proporcionalidad, y de la oportunidad, teniéndose presente la no duplicación de sanciones, como dice el artículo 36.
También se fijan normas de procedimiento administrativo y judicial para los recursos que se interpongan contra las sanciones disciplinarias, porque desde luego el derecho de defensa es un derecho constitucional; no sólo se tiene derecho a hacer el descargo, a ser oído, sino también a interponer todos los recursos que correspondan, tanto en sede administrativa como judicial.
También está expresamente consagrada la libertad sindical dentro de los derechos; es decir, se puede asociar a cualquier gremio, por supuesto atinente a su actividad. Hay una amplia libertad sindical consagrada en el artículo 41, y también una amplia libertad política, es decir, se puede afiliar, militar y pertenecer a cualquier partido político así como también ocupar cargos partidarios y electivos en el orden nacional, provincial o municipal, desde luego de acuerdo con las normas que rigen la materia. Hubiera sido el colmo que no tuviéramos una norma así en una casa que es eminentemente política y en donde el pluripartidismo está presente en todos y cada uno de nuestros actos.
Las obligaciones están previstas en el artículo 43, y se detallan en doce incisos que contemplan las principales obligaciones relacionadas con la esencia de esta relación de empleo que, no está demás decirlo, es un contrato administrativo, es una relación de empleo público, es una relación bilateral. No es una relación unilateral ni tampoco un contrato de adhesión, como muchos sostienen. Es una relación bilateral que se perfecciona y se mantiene por la voluntad concurrente de la persona y de la administración, en este caso el Congreso de la Nación. En dicho artículo 43 están establecidas todas las obligaciones.
Luego están las prohibiciones y las incompatibilidades, que son también las comunes. El egreso se produce por las causas —entre otras— de cesantía, fallecimiento o exoneración. Las cuales son conocidas por todos.
El Título III se refiere al estamento del personal de planta temporaria, al que pertenecen los empleados contratados para cumplir funciones a las órdenes de un legislador nacional, en un bloque partidario o funciones de asesoramiento político en una comisión permanente o especial, unicameral o bicameral.
La designación y el cese del personal de planta temporario es lo que precisamente caracteriza a gran parte de los empleados administrativos. Ellos tienen una característica especial, ya que son designados y removidos a pedido de un legislador, en el caso de que trabajen con él, a pedido del presidente de bloque, en el caso de que pertenezcan a un bloque, o por la reducción del número de legisladores de un bloque. Es decir que es una causa que no está en otro estatuto porque precisamente el concepto de bloque está reconocido reglamentariamente, y el número de empleados que tiene cada bloque está en relación a la cantidad de legisladores que pertenecen al mismo.
Se establece también como se nombran y cesan los empleados de las comisiones permanentes unicamerales y bicamerales, y las causas por las cuales cesan en dichos cargos. Recordamos el establecimiento de la asignación remunerativa compensatoria del 3 por ciento para todo este personal temporario.
El Título IV habla de la Comisión Paritaria Permanente; es decir, se prevé la creación de dicha comisión. Esto es muy importante porque será la que va a aplicar, reglamentar e interpretar el estatuto. Aquí es también donde se nota el carácter de la bilateralidad de la relación de empleo público, porque van a estar igualmente representados los empleados por una parte y las autoridades de la casa por otra, en una comisión de diez miembros, cinco por cada parte, cuya función, como ya dije, va a ser la aplicación, reglamentación e interpretación del estatuto.
Por último, hay un título V que se refiere a las normas de higiene y seguridad, a las que muchas veces no se les da la importancia que realmente tienen.
Por intermedio de esta iniciativa se exige que las autoridades del Congreso de la Nación deban adoptar las medidas que según el tipo de trabajo, la experiencia y la técnica sean necesarias para tutelar la integración psicofísica y la dignidad de los empleados legislativos.
Para que se cumpla esa exigencia se prevé crear un Comité mixto de higiene y seguridad en cado uno de los sectores del Congreso de la Nación, dado que cado uno de ellos, o sea la Cámara de Senadores, la Cámara de Diputados, la Imprenta, la Biblioteca y la Dirección de Ayuda Social tiene características distintas.
Por último, se establecen disposiciones transitorias, entras las que se destaca la que indica que la Comisión Paritaria Permanente deberá regularizar la situación del personal de planta temporaria que preste tareas propias del personal de planta permanente dentro del plazo de noventa días hábiles contados desde su constitución.
Aquí se establece un principio fundamental: el personal de planta transitoria o temporaria debe tener determinadas funciones, que no son las mismas que las de los empleados de planta permanente. Entonces, como en la práctica se dan situaciones de asignación de funciones al personal de planta temporaria que corresponden al personal de planta permanente, esta comisión, dentro de los noventa días de constituida, debe solucionar este problema en la forma más razonable, equitativa y justa posible.
Estos son en general, señor presidente, algunos de los aspectos fundamentales de este proyecto de ley que estamos proponiendo. En el dictamen, las comisiones que intervinieron proponen algunas reformas al proyecto que he presentado. Cuando se vote en particular, voy a hacer referencia a esas modificaciones porque sobre algunas de ellas y otras más voy a proponer algún cambio de redacción, no un cambio conceptual.
Finalmente, quiero decir que el hecho de poder presentar a la consideración de este cuerpo esta iniciativa realmente me llena de satisfacción. En lo personal, me permito solicitar la anuencia del cuerpo para expresar mi agradecimiento, y creo representar al cuerpo en esto, a todo el personal por la colaboración que nos ha prestado en estos doce años a partir de que se reinstauró la democracia en nuestro país.
El personal del Congreso de la Nación es quizás el más castigado cuando se produce la ruptura del orden constitucional. Aquí han entrado los militares y crearon comisiones especiales, como la CAL, por ejemplo. En tales casos, es normalmente el empleado el que paga las consecuencias.
Por eso, este personal que nos acompaña diariamente, que nos apoya en nuestras gestiones, merece todo nuestro reconocimiento. Y quizás la mejor forma de testimoniarlo es que este Congreso de la Nación, y en particular el Senado, apruebe este proyecto de ley que permite que tengan un estatuto que hace mucho tiempo le debíamos haber dado, que consagra sus derechos y establece sus obligaciones y que, en definitiva, tiende a su dignificación y jerarquización de la importante tarea que cumplen en el ámbito parlamentario. (Aplausos y manifestaciones en las galerías.)