Proyecto de ley reglamentando el Ministerio Público

30 de octubre de 1996 – 64ª Reunión
Diario de Sesiones – Tomo 8 – Páginas 6348 a 6351

Sr. Menem. — Señor presidente, señores senadores: creo que el miembro informante por el dictamen de mayoría, Senador Yoma, hizo un análisis profundo, extenso y muy pormenorizado del mismo, razón por la cual —en atención al tiempo y a que los colegas de la Unión Cívica Radical tienen otro compromiso— voy a procurar ser lo más breve posible. Pero no puedo dejar de realizar algunas reflexiones.
En primer término, se trata de una ley fundamental. La reglamentación del Ministerio Público es una de las normas que la Constitución manda sancionar. Este órgano viene a afianzar y consolidar las instituciones de la República.
Por esta razón, en un trabajo que publicáramos hace algún tiempo, decíamos que dentro de los caracteres de la Constitución reformada en 1994 hay uno que le da entidad a la reforma: el carácter republicanista, por cuanto consolida el principio de división de poderes y mejora los elementos de participación, los elementos de control, y la eficiencia. Por supuesto, cuando decimos que mejora y reafirma el principio de equilibrio de poderes hablamos de instituciones que se incorporan a la Constitución. En ese sentido, el Ministerio Público es una de esas instituciones fundamentales que pasa de tener un rango legal a un rango constitucional.
Por eso, bien se ha dicho que el Ministerio Público —tal como ha sido concebido en la Constitución de 1994— se erige en un instrumento abierto a la sociedad y sometido sólo al ordenamiento jurídico y que, juntamente con los jueces, concurre a la concreción del afianzamiento de la justicia, según declara el Preámbulo.
Es bien sabida —voy a ser muy sintético— la vieja discusión existente en nuestro país —a la que han hecho referencia algunos señores senadores que me han precedido en el uso de la palabra— respecto de la ubicación del Ministerio Público: si está dentro de la esfera del Poder Ejecutivo o de la del Poder Judicial. Esta discusión fue muy larga. Indudablemente, había más antecedentes en el sentido de que tenía elementos que lo asemejaban más a una estructura del Poder Judicial. Así, en la Constitución de 1853 – que decía como se integraba la Corte y nombraba a los procuradores y, desde luego, en 1863, al sancionarse la reforma, no se dice cómo se integrará la Corte, por lo que el Ministerio Público queda, prácticamente, sin sustento constitucional. Pero estaba vigente la ley 27, que le había dado ese carácter y lo había establecido como parte del Poder Judicial, razón por la que se conservó de esa forma a través del tiempo.
De todos modos, más allá de lo que establecía la ley 27, todo lo que hace a la estructura, la organización y el funcionamiento del Ministerio Público lo hacía más partícipe de la naturaleza del Poder Judicial que del Poder Ejecutivo.
Cuando se llega a la reforma de 1994 se plantea la discusión acerca del carácter que debía tener el Ministerio Público. La ley 24.309, por la que se declaró la necesidad de la reforma constitucional, estableció la creación del Ministerio Público como un órgano extrapoder. Cuando se sanciona la Constitución, el artículo 120 es motivo de una sección especial, de una sección separada, al igual que las que encuadran a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, pero no se habla, sin embargo, de órgano extrapoder. Simplemente, como lo señalaron viarios señores senadores, se determinan sus características pero no se dice que se trata de un órgano extrapoder.
Gran parte de la doctrina, siguiendo lo que habían argumentado algunos convencionales constituyentes en 1994, sostiene que de todos modos se lo consagró como un órgano extrapoder y se remite a ciertas concepciones en la materia en los derechos constitucional y administrativo, citando inclusive algunos casos del derecho comparado. En ese sentido, se citan las constituciones de Italia, de España y de Perú. Desde luego, como lo he señalado en algunos trabajos, no comparto en absoluto la teoría del órgano extrapoder. Considero que el Ministerio Público forma parte del Poder Judicial.
En primer término, entiendo que lo que se debe tener en cuenta, más allá de la intención del legislador, es la letra de la Constitución. Creo que en el ánimo de muchos convencionales constituyentes estuvo la idea del órgano extrapoder, razón por la cual le dedicaron una sesión especial, la sección Cuarta. Pero para determinar cuál es la ubicación institucional debemos analizar cuáles son la naturaleza y las funciones del órgano de que se trata.
Además, debemos tener presente en todo momento cuál es el sistema institucional de nuestro país. Todo el sistema constitucional argentino está basado en la división tripartita de los poderes. Todo está dentro de las funciones ejecutiva, legislativa o judicial, y no puede haber otra función ajena a esos tres poderes. ¿Qué quiere decir “órgano extrapoder”? Más allá de los poderes. Inclusive, ni aun dentro de la teoría de que hay un solo poder y que la diferencia radica en las funciones —ejecutiva, legislativa, o judicial— se podría admitir, ya que hay un solo poder, que haya órganos extrapoderes, porque dentro de esa concepción decir que un órgano está fuera de los poderes implicaría sostener que está fuera de la República, porque ella está integrada por los tres Poderes que siempre se ha considerado que conforman el Estado.
En cuanto a la discusión acerca de si formaba parte o no del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo, considero que hubo una sobreactuación en algún sentido al querer sacarlo de la discusión y decir…
Sr. Presidente. — Señor senador Menem: la señora senadora por la Capital le solicita una interrupción, ¿se la concede?
Sr. Menem. — Sí.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra la señora senadora por la Capital.
Sra. Fernández Meijide. — Yo quería hacer notar que extrapoder no quiere decir por encima de los poderes, sino otro poder. Es el caso, por ejemplo, de la universidad, que no depende ni del Poder Judicial, ni del Poder Ejecutivo, ni del Ministerio de Educación, ni del Legislativo; es autónoma y por eso se dice afuera del poder, lo que no quiere decir por encima del poder.
Sr. Presidente. — Continúa en el uso de la palabra el señor senador por La Rioja.
Sr. Menem. — Le agradezco la intervención a la señora senadora, ya que lo que ella dice va más en apoyo de mis razones. Porque, con ese criterio, vamos a encontrarnos con una cantidad de órganos extrapoderes que directamente van a tirar por tierra la teoría de la división de poderes. Es la primera vez que escucho que la universidad es un órgano extrapoder.
Yo nunca dije que era poder por encima de los poderes, sino más allá de los poderes. Y los poderes son los que tradicionalmente hemos reconocido como Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial.
Creo que la pregunta que tenemos que hacernos es esencialmente si es necesario crear un órgano extrapoder. ¿Cuál es el plus, cuál es el valor agregado de crear un órgano extrapoder? ¿En qué beneficia o enriquece a la institución? Absolutamente en nada, porque con las características que le da la Constitución no hace falta que sea órgano extrapoder, porque habla de su independencia, de su autonomía funcional, de su autarquía financiera. ¿Qué mayor independencia que ésa quieren? Y si se quiere interpretar que porque se dice que es independiente es órgano extrapoder, el mismo carácter le correspondería al Defensor del Pueblo. Creo que el senador por el Neuquén ha sostenido aquí que el Defensor del Pueblo también es un órgano extrapoder.
Vean cómo empezamos a generar una confusión. La señora senadora habla de la universidad, el senador por el Neuquén hablaba del Defensor del Pueblo. Entonces me imagino el día de mañana, cuando un profesor de instrucción cívica quiera explicar en la clase a sus alumnos el tema de los poderes y les diga: “Chicos, en la República hay tres poderes, el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial; además, hay extrapoderes”. O, como lo explica Sagüés, en realidad no sería un cuarto poder, porque no es tan importante; lo podríamos llamar minipoder. Entonces, ese profesor de instrucción cívica diría: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial, y un minipoder que es el Ministerio Público y, también, otro minipoder que es el Defensor del Pueblo; pero además hay muchos otros minipoderes que son las universidades.
Señor presidente; creo que esta teoría del órgano extrapoder no enriquece en absoluto a la institución. Genera confusión y es totalmente innecesaria porque, con los caracteres que le da el artículo 120 de la Constitución Nacional basta y sobra para considerar que es un organismo independiente, que no recibe instrucción de ninguna autoridad, que tiene autonomía funcional, autarquía financiera. De modo tal que esto del órgano extrapoder es total y absolutamente innecesario.
Además, si promueve la actuación de la justicia, si los estamos equiparando en muchos casos a los funcionarios de la justicia en lo que hace a su nombramiento, a su remoción, forman parte del Poder Judicial. Hablamos de la intangibilidad de sus remuneraciones, de las inmunidades que tienen. Incluso, señor presidente, en el proyecto se habla de que los integrantes del Ministerio Público van a poder conservar la obra social del Poder Judicial de la Nación. Entonces ¿qué necesidad hay de complicarse hablando de un órgano extrapoder? Como dicen, si camina como tal, se viste como tal y se comporta como tal es tal. ¿Para qué le vamos a dar otro nombre? Forma parte del Poder Judicial.
Creo que jerarquizamos más al Ministerio Público tomándolo como un órgano independiente, con autonomía funcional y autarquía financiera dentro del Poder Judicial que dándole un carácter de órgano extrapoder, porque va a estar ahí, solito, jugando como un líbero institucional, que va a tener problemas de coordinación con los otros poderes del Estado.
Sr. Genoud. — ¿Me permite una interrupción?
Sr. Menem. — Sí
Sr. Presidente. — Senador Genoud: pídale a la Presidencia las interrupciones.
Para una interrupción, tiene la palabra el señor senador por Mendoza.
Sr. Genoud. — Me dirijo a la Presidencia, pero la inquietud está dirigida a quien presidió la Convención Constituyente.
Si realmente el Ministerio Público estuviese dentro del Poder Judicial, esto debió haberse legislado en el capítulo del Poder Judicial de la Carta Magna.
La Constitución establece que la cabeza del Poder Judicial es la Corte Suprema de Justicia de la Nación, mientras que en el artículo 120 establece que la máxima responsabilidad o la máxima autoridad del Ministerio Público es el Procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación. De tal modo que el Procurador no está sometido a la jerarquía y al poder de nadie; es autónomo funcionalmente.
Y la autonomía no es otra cosa que estar afuera del poder. Y en este caso el Poder Judicial está bajo la responsabilidad directa de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Considero que de aceptarse este criterio tendríamos que admitir un error cometido por los constituyentes, que no explicitaron este tema y además legislaron por separado, lo que pareciera ser una gruesa equivocación.
Sr. Presidente. — Continúa en el uso de la palabra el señor senador por La Rioja.
Sr. Menem. — En primer término, debo señalar que fui Presidente de la Convención Constituyente, no su dueño. Era un mandatario que debía cumplir con las disposiciones reglamentarias, dirigir y tratar de que la Convención llegara a buen fin.
Creo que lo hemos hecho en un marco de consenso y de armonía, lo cual no quiere decir que todos hayamos compartido la totalidad de los puntos introducidos en la reforma de 1994. Mucho menos su presidente que no tenía ni puede tener poderes dispositivos.
El presidente tiene que aceptar lo que diga el cuerpo; por lo tanto, me parece que esa referencia está de más.
En cuanto a que este instituto tiene que depender de la Corte, de ninguna forma es así. Tenemos el caso del Defensor del Pueblo, que se encuentra dentro de la esfera del Poder Legislativo; no depende en absoluto del presidente, del Congreso ni del Senado. Tiene autonomía funcional, no quiere decir que esté sometido ni que reciba órdenes. Que esté dentro de un poder no quiere decir que reciba órdenes.
De modo tal que desde mi punto de vista esta referencia es absolutamente errónea. Además, felizmente ésta es una discusión que se está planteando en un terreno de tipo doctrinario, porque la Constitución no dice que es un órgano extrapoder. Pero como nosotros tenemos la obligación de hacer los aportes que tiendan a entender mejor la figura, yo creo que se la va a entender e interpretar mejor viéndola como es, o sea, formando parte del Poder Judicial, que integrando parte de un eventual órgano extrapoder cuya teoría, por otra parte, no está ni siquiera terminada de elaborar. Todavía hay muchas dudas sobre los órganos extrapoder.
Vamos a poner a una institución que tiene que ser firme, fuerte y consolidada dentro de la nebulosa de una doctrina extrapoder que, como digo, no le agrega absolutamente nada a la institución y no tenemos por qué embarcarnos en esta teoría cuando de la tipificación que se ha hecho de la figura en el artículo 120 de la Constitución se desprender que tiene condiciones más que suficientes para actuar con independencia, autonomía y, como dice la ley, promoviendo la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad.
Sr. Presidente. — Le solicita una interrupción el señor senador por La Pampa.
Sr. Menem. — Se la concedo.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor senador por La Pampa.
Sr. Berhongaray. — Señor presidente: creo que el tema que estamos tratando en este momento, la calificación del Ministerio Público Fiscal, no es un problema meramente semántico; se trata de un tema largamente debatido en la Convención Constituyente de 1994, y fue éste el motivo por el cual se decidió incorporarlo en la Sección Cuarta, dentro del Título II, que es el que organiza los poderes del Estado.
La sección primera se refiere al Poder Legislativo, la sección segunda al Poder Ejecutivo, la sección tercera al Poder Judicial y la sección cuarta al Ministerio Público Fiscal.
Y quiero señalar que el miembro informante del despacho en mayoría, el doctor Masnatta —y en esto quiero citarlo a fin de que quede incorporado al Diario de Sesiones y se conozca la interpretación de lo que fue el espíritu del constituyente— dijo textualmente que “fue decisiva la opinión del constitucionalista Néstor Sagüés, quien ha manifestado con claridad ‘El ministerio público no es un órgano servicial del Poder Ejecutivo, sino que le toca ejercer discrecionalmente la acción penal y velar por el principio de legalidad y la recta administración de justicia. Admitidos estos roles se debe jerarquizar al organismo y ubicarlo donde debe estar, como una magistratura autónoma y como órgano extrapoder’”. Esto es lo que señaló el miembro informante de la mayoría en la Convención Constituyente de Santa Fe.
Sr. Presidente. — Continúa en el uso de la palabra el señor senador por La Rioja.
Sr. Menem. — Lamentablemente, no estaba el señor senador por La Pampa cuando otro señor senador que me precedió en el uso de la palabra hizo referencia a lo que dijo el doctor Masnatta y otros constituyentes. Por eso hacía la aclaración de que una cosa es la intención y el espíritu del legislador y otra lo que dice el proyecto. Si la Constitución Nacional hubiera dicho que es un órgano extrapoder, la discusión estaría saldada; pero no lo ha dicho. La ley declarativa dice “órgano extrapoder”, la Constitución Nacional guarda silencio sobre la calificación; no dice “órgano extrapoder”.
A mi criterio, no se trata de un órgano extrapoder porque forma parte del Poder Judicial al ser una herramienta para la actuación de la justicia. Toda su actuación es en y ante el Poder Judicial para promover la defensa de la legalidad y de los intereses generales. ¿Y cuáles son los intereses generales de la sociedad? Los que están previstos en el Preámbulo, los que están consagrados en los derechos, incluidos los nuevos previstos en el artículo 36 y siguientes de la Constitución. Pero toda esta actuación es en la Justicia y ante la Justicia. Por eso forma parte del Poder Judicial.
Por todas estas razones estamos de acuerdo desde ya con la totalidad del proyecto de ley en consideración.
A fin de no extenderme en mi exposición voy a pedir la inserción de muchas consideraciones que tengo sobre este tema, vinculadas con la estructura, funciones, forma de designación y algunas otras observaciones.
Finalmente, cuando se trate en particular y se discuta artículo por artículo, cuyo debate seguramente será muy rico, haremos nuevas observaciones.
Más allá de las discrepancias que tenemos respecto de la ubicación institucional de este importante instituto que se ha incorporado en la Constitución reformada de 1994 —que en la medida que avanzamos con la sanción de diferentes leyes demuestra la riqueza de contenido y, pese a ser denostada en su momento, se va advirtiendo de qué forma su aplicación consolida la democracia, hace participar a la gente y eficientiza el funcionamiento del Estado—, participamos con gran satisfacción en la sanción del proyecto en consideración, sobre todo porque la mayor parte de sus disposiciones se han logrado por consenso de los integrantes de este cuerpo.