Proyecto de ley reglamentando la Acción de Amparo

13 de marzo de 1996
3ª Reunión – 2ª Sesión Ordinaria
Diario de Sesiones – Páginas 6709 a 6714

Sr. Menem. — Señor presidente, señores senadores: la que hoy nos ocupa es una de las normas más importantes a sancionar por este Congreso de la Nación como consecuencia de la reforma de la Constitución.
Yo diría que quizá es la más importante, porque la reforma de 1994 ha incorporado una serie de institutos, una serie de normas tendientes a garantizar los derechos de las personas.
En ese sentido se puede decir, sin temor a equivocarnos, que es una de las constituciones que mejor consagra los derechos individuales; es una Constitución de avanzada. Basta con recordar que ha incorporado los nuevos derechos que están en los artículos 36 en adelante en un capítulo nuevo. Basta recordar que se han constitucionalizado los derechos humanos establecidos en los ocho tratados internacionales más importantes sobre esa materia y también, desde luego, ha consagrado la defensa de las instituciones, como aquella cláusula de defensa de la democracia.
Sin perjuicio de otras normas relacionadas con los derechos de las provincias, como las contenidas en los artículos 124 y 125, se han incorporado en el artículo 75 inciso 2°, al referirse a los criterios de reparto que deben observarse al sancionarse una nueva ley de coparticipación federal ciertos principios y conceptos tales como solidaridad, calidad de vida, e igualdad de oportunidades. En la denominada nueva cláusula del progreso, artículo 75 inciso 19, se introducen conceptos tales como la justicia social y la promoción de valores democráticos. Es decir que se trata de una Constitución con trascendentes contenidos axiológicos.
Recuerdo que en ocasión de la convención de Santa Fe, mientras presidía una de las reuniones, se me acercó un famoso constitucionalista italiano, el profesor La Pérgola, quien me dijo ya hacia el final de la misma que la Constitución que estábamos sancionando era eminentemente garantista. Y la verdad es que, así dicho, como al pasar, ésta es una definición categórica en términos de una de las tipologías que mejor definen nuestra Constitución reformada en 1994, señalando su carácter garantista. ¿Qué quiere decir? Quiere decir que no sólo ha consagrado los derechos, sino también que trata de hacerlos efectivos, de hacerlos operativos. De nada servirán los derechos que están consagrados, si no hubiera formas, medios procesales para defenderlos. Serían derechos teóricos, abstractos, muy loables, pero si no se tiene la forma de defenderlos, de garantizar su efectiva vigencia, realmente serían ineficaces.
Por eso, ya el propio Alberdi decía que las garantías proclamadas con tanta gloria, conquistadas con tanta sangre, se convertirán en palabras vanas, en mentiras herrumbrosas, si no se hacen efectivas por medio de las garantías públicas. Hoy precisamente estamos tratando una de esas garantías.
Creo que la garantía del artículo 43 es fundamental, porque en él está por supuesto la defensa del bien más preciado que puede tener el hombre, que es la libertad, a través de la acción de hábeas corpus. También está consagrada la garantía de todos los otros derechos, que se efectivizan a través de la acción de amparo, y, por supuesto, la incorporación de habeas data, que es una institución nueva en el derecho moderno, pero que también apunta en definitiva a la defensa de uno de los bienes más preciados que puede tener el hombre, que es el derecho a conocer los datos sobre su identidad, su prestigio, su reputación, su honor, que se encuentren en archivos destinados a dar informes. Es decir, conocer todo aquello que pudiera perjudicarlo que pueda obrar en registros de cualquier naturaleza que fueran.
No vamos a entender bien esta norma referida al amparo si no aclaramos que su verdadera naturaleza es la de constituir una garantía. Por eso, pongo el énfasis en determinar que el amparo es una de las garantías que establece la Constitución; no es un derecho. Porque aquí, normalmente, se confunde derecho con garantía.
La primera parte de la Constitución es clara: “Declaraciones, derechos y garantías”. Los derechos son los atributos que corresponden a la persona por el hecho de ser tal. Las garantías son los remedios procesales para proteger, para hacer efectivos esos derechos. Por eso, el amparo está establecido a los fines de hacer efectivos todos esos derechos.
En la forma que ha sido consagrado por la reforma constitucional, en primer término digamos que es una protección concreta de los derechos, porque establece que se los debe proteger a través de un ejercicio directo, sin dilaciones, sin intermediaciones. Por eso, el texto constitucional concibe una protección eficaz, ágil, sin demoras procesales. Por lo pronto, éste debe ser un principio que debe contener la ley: un procedimiento ágil, un procedimiento directo.
Pero también se consagra una protección amplia. No sólo comprende los derechos y garantías consagrados en la Constitución, sino también aquellos que están contenidos en los Tratados internacionales a los que adherido nuestro país. Ya hemos dicho que por el inciso 22 del artículo 75 se han convertido en texto constitucional a los ocho Tratados más importantes de derechos humanos que se han sancionado, por lo que tienen jerarquía constitucional y están también protegidos por el amparo.
Por otra parte, también la garantía es amplia en cuanto a la naturaleza de los derechos protegidos porque, además, están tutelados el derecho a un ambiente sano, a la competencia, los derechos de los usuarios a consumidores y los de incidencia colectiva, es decir, los denominados “intereses difusos”. Se cubre entonces todo el espectro de los derechos y libertades individuales y sociales.
También existe amplitud en cuanto a sus alcances, porque no sólo protege en el ejercicio de los derechos frente a los actos sino también frente a las omisiones, en los casos en que exista —desde luego— el deber de obrar. Es decir que se tipifican perfectamente los casos en los que el agravio de los derechos hacen procedente el amparo.
Es asimismo amplio en cuanto al elemento temporal de la protección, ya que no sólo abarca la lesión actual —la sucedida— sino también la inminente. Es decir, cuando se produce una amenaza de violación de los derechos.
También la Constitución ha consagrado cuáles son los legitimados activos para interponer el amparo, donde están comprendidos, desde luego, el afectado y esta nueva institución que debo decir que ha sido de nuestra creación, primero legal y luego constitucional: la Defensoría del Pueblo.
Recuerdo al senador Berhongaray, cuando discutíamos allá por 1984 o 1985 la introducción de esta institución en nuestro derecho. Como toda institución nueva, generó resistencias. Felizmente, luego se fue afianzando en la ley y tiene hoy consagración constitucional.
También comprende como legitimados activos a las asociaciones constituidas con esos fines que se encuentren registradas conforme a la ley.
Desde luego, es una garantía amplia y operativa, porque aun cuando no existiera la ley, el amparo podría igualmente aplicarse. Porque, inclusive, se empezó a aplicar en nuestro país —como se recordó muy bien— por ese derecho pretoriano de la Corte Suprema de 1957 y 1958, en los casos “Siri”, en las acciones contra actos del Estado, y en “Kot”, contra actos de los particulares. Desde luego que tenía sus antecedentes en las Constituciones provinciales y en algunas leyes provinciales.
Esta garantía que está consagrada en la Constitución es la que tratamos de reglamentar por medio de ésta, una de las veinte o veintiuna leyes que el Congreso debe sancionar como consecuencia de la reforma constitucional de 1994.
En las exposiciones que se han hecho en el tratamiento en general de este proyecto he advertido que ha sido sumamente criticado. Me parece que en este caso no hemos respetado la ortodoxia de cómo se deben elaborar las leyes, al menos por parte de los críticos. Recuerdo haber participado en algunas reuniones de la Comisión de Asuntos Constitucionales y, en verdad, salvo el dictamen fundado del señor senador Villarroel, que se conoció a posteriori, muchas de las críticas que se han vertido en este recinto no se hicieron en el seno de la Comisión. De esta forma desvirtuamos el sentido de lo que debe ser el trabajo en comisiones y en el recinto.
Son las comisiones, las que, al decir de los constitucionalistas, constituyen los oídos, los ojos, los brazos del Congreso; es en su seno donde está la cocina de estos proyectos, donde se deben discutir punto por punto. No hay que incurrir en el defecto, en el que hemos incurrido todos alguna vez, de decir directamente en el recinto que determinado proyecto no sirve por tales y tales objeciones, las que deberían haber sido planteadas, desde luego, en el seno de la Comisión respectiva. Reitero que dejo a salvo el dictamen fundado por el señor senador por la provincia de Catamarca, quien ha formulado una seria de críticas en aspectos muy puntuales que abarcan gran parte de la iniciativa.
En este proyecto se han tratado de equilibrar los dos intereses fundamentales en juego. Por una parte, la necesidad de proteger los derechos en forma rápida, de hacerlo con celeridad a través de un procedimiento expedito, como dice el dictamen. Por otra parte, tiende a resguardar otro principio fundamental. Me refiero al derecho de defensa en juicio, otro derecho constitucional que corresponde a todos los ciudadanos.
En decir que con este proyecto se trata de establecer un equilibrio. Y como en toda ley, en la búsqueda de ese equilibrio, desde luego que puede haber posiciones en un sentido o en otro, por supuesto que puede haber imperfecciones.
Más allá de eso, realmente quiero rescatar el trabajo que se ha hecho en la Comisión. Considero que no es una mala iniciativa, dado que no retrocede respecto del estado actual del amparo sino que, por el contrario, avanza muchísimo en función de la reforma de la Constitución.
Por cierto que hay algunos puntos que son motivo de discusión. Uno de ellos está relacionado con la declaración, o no, de la inconstitucionalidad de oficio o a petición de parte. Tengo el criterio de que la inconstitucionalidad podrá ser declarada de oficio. Al respecto debo decir que la Constitución, al no hacer ninguna distinción, debe entenderse que procede tanto a petición de parte como de oficio, en virtud de aquel viejo principio que señala que donde la ley no distingue, no debemos distinguir. Si no dice que tiene que ser a petición de parte, creemos que también puede ser de oficio.
Además existen otras razones, tal como el principio de la primacía de la Constitución. Dentro de nuestro sistema constitucional, ¿quién es el que defiende el imperio de la Constitución? El Poder judicial. Y defender el imperio de la Constitución significa el deber de hacer prevalecer la norma constitucional sobre cualquier otra norma de inferior jerarquía, sin olvidarnos, por supuesto, de aquel principio de que el juez conoce el derecho —iura novit curia— y, por consiguiente, tiene la obligación de aplicar el que corresponde.
Por cierto que también hay argumentos en contra. Por ejemplo, aquello que manifestaba el señor senador por Formosa en el sentido de que se podría violar el derecho de defensa si el planteo de inconstitucionalidad no se formulara expresamente. Si ello es así, no daría derecho de defensa en el caso de que el juez la declare de oficio, sin hacérselo saber a la otra parte. Digo esto porque estamos ante el supuesto de que nadie lo plantee y el juez lo declare de oficio sin darle oportunidad de defensa —reitero— a la otra parte, ni tampoco al Estado, que también puede tener derecho a defender la constitucionalidad de una ley.
Es admisible esa crítica, pero considero que la cuestión no pasa —para decirlo en términos actuales— por el hecho de si se puede declarar la inconstitucionalidad de una norma sin participación de las partes, sino que pasa por el principio de la primacía de la Constitución contenido en su artículo 31.
De todos modos, resigno mi posición doctrinaria porque comprendo que es una cuestión opinable y que otros compañeros de bloque pueden tener una posición contraria. En definitiva, voy a acatar la decisión mayoritaria de mi bloque, sin dejar de sostener que realmente creo que hubiera sido mejor que la norma determinara que la inconstitucionalidad puede ser declarada sin petición de parte.
Se han hecho también otras críticas que ya he tenido oportunidad de contestar, como las relativas a si puede dirigirse la acción de amparo a suplir acciones u omisiones del Poder Legislativo. En este sentido, creo que desde ningún punto de vista podemos legislar o dejar de hacerlo por decisión judicial. En consecuencia, considero que es correcto que la norma lo haya excluido, aun cuando podría determinarse claramente la procedencia contra los actos administrativos que se pueden dictar por este Poder, como también lo determina la ley con respecto a las decisiones administrativas del Poder Judicial.
Creo también que estas críticas tendría que ser respondidas una por una en el análisis en particular del proyecto, porque me parece que hemos subvertido un poco —en el buen sentido de la palabra— este procedimiento dado que prácticamente ya se ha analizado este proyecto en particular, por lo cual espero que los señores senadores que han formulado impugnaciones no vuelvan a repetir sus muy bien fundados argumentos en cado uno de los artículos del proyecto porque, en ese caso, esto va a ser una cuestión de nunca acabar.
Si quiero decir que también comparto el criterio de que no es del todo correcto sostener que el amparo es una vía de excepción. Tampoco es una vía ordinaria y en esto me permito corregir a mi distinguido colega que dijo que no sostenía en mi libro que se trataba de una vía ordinaria. No es ordinaria —reitero— sino que es alternativa, que es una cosa distinta. Se trata, en definitiva, de una cuestión de criterio en cuanto al alcance: si es de menor o de mayor alcance; si es o no de excepción.
En definitiva, y más allá de las definiciones —siempre se ha dicho que las leyes no deberían contener definiciones porque existe el peligro de dejar afuera algún elemento fundamental—, creo que la intención del proyecto ha sido la de determinar, con un criterio ante todo docente…
Sr. Villarroel. — ¿Me permite una interrupción, señores senador?
Sr. Presidente. — Le solicita una interrupción el señor senador por Catamarca.
Sr. Menem. —… que lo que no se pretende es que el amparo sea una acción ordinaria; que se ordinarice. Es decir que de pronto se dejen de lado los procedimientos normales y ordinarios y que todo tramite por la vía del amparo. Creo que es a esa cuestión —reitero— a la que apunta el proyecto. Se trata, ante todo, de una definición de carácter docente más que doctrinario y limitativa, en el buen sentido de la palabra; es decir, no para privar a nadie de la garantía del amparo sino para evitar que ella se desnaturalice.
Si para la defensa de cualquier derecho y en cualquier situación es admisible recurrir a la vía del amparo, vamos a terminar desnaturalizando este recurso, cuando la intención de esa sabia norma de la Constitución —que felizmente ha sido una de las que menos críticas ha recibido en la reforma constitucional— ha sido evitar que la vía del amparo sea desvirtuada a través de una aplicación que no se compadece con el carácter —en mi opinión— alternativo, con respecto a otros procedimientos para la defensa de los derechos.
Le concedo ahora al señor senador por Catamarca la interrupción solicitada.
Sr. Presidente. — Para una interrupción tiene la palabra el señor senador por Catamarca.
Sr. Villarroel. — Agradezco la amabilidad al señor senador por La Rioja. Cuando he citado la opinión del señor senador por La Rioja, en su libro que comparte con el doctor Roberto Dromi, no leí el texto. Pero ahora lo hago para que no se piense que he querido tergiversar su opinión, sino que honestamente lo he entendido así. Dice en la página 160, en el punto dos del primer párrafo, refiriéndose al amparo como ¿remedio paralelo?, con signos de interrogación:
“… ha dejado de ser el remedio de excepción para convertirse en un medio procedimental ordinario”. Así dice en la página 160.
Sr. Menem. — Ordinario en el sentido de que es alternativo. Si el señor senador se fija en otra parte del libro, más adelante, se habla de ¿recursos paralelos?, con signo de interrogación, porque se establece como una vía alternativa, no propiamente de excepción. Por eso no se confunde con acción ordinaria sino que, como alternativa, se lo opone al procedimiento de excepción.
Este es el criterio. Y el doctor Sagüés —creo que ya ha sido citado—, en su obra dice exactamente lo mismo y admite que también puede ser entendido en ambas direcciones. Sagüés dice que el artículo 43 plantea la disyuntiva de considerar al amparo como una vía opcional o alternativa —esta es nuestra posición—, o bien darle un carácter excepcional y subsidiario. Se lo considera como vía opcional o alternativa en tanto y en cuanto sería directamente operativa cuando no existiese un medio judicial más idóneo. El otro caso, desde luego, es el que establece la ley.
Sr. Presidente. — ¿El señor senador por Catamarca quiere decir algo más para terminar?
Sr. Villarroel. — Reitero que no pongo en duda la coherencia del pensamiento del señor senador. Simplemente quería salvar mi buena fe en la cita y agregar algo. Mi crítica a esta norma, se debe a que la redacción del artículo 3º presupone que la vía ordinaria es más idónea. Y de esa manera resulta que el artículo no advierte que la vía ordinaria, en el sistema procesal vigente en la jurisdicción nacional federal, es una vía residual.
El artículo 319 del Código Procesal en lo Civil y Comercial de la Nación, el vigente, dice que procede el juicio ordinario en todos aquellos casos que no tengan un procedimiento especialmente previsto. Y, a continuación, se hace una larga enumeración de todos los casos en los que procede juicio sumario, sumarísimo, etcétera.
Lo que dice la doctrina, la jurisprudencia también, respecto de la idoneidad, no se hace en comparación con el juicio ordinario —que es el caso de mayor amplitud de debate y prueba— sino con otros procedimientos de carácter específico.
Mi crítica iba dirigida a que el texto, tal como está escrito, parece sugerir o implicar que la vía ordinaria es la más idónea. En rigor, no es así y, además, no se adecua a la ley vigente, que el propio proyecto dice que es ley supletoria para la interpretación de esta iniciativa.
Sr. Presidente. — Continúa en el uso de la palabra el señor senador por La Rioja.
Sr. Menem. — Repito que el criterio fundamental, uno de los principios fundamentales que establece este proyecto de ley, o el método que establece es el de evitar que la acción de amparo se ordinarice de forma tal que venga a sustituir a los procedimientos ordinarios que fijan los códigos procedimentales. Este es uno de los parámetros porque —repito— si no, se desnaturalizaría el amparo y perdería la eficacia que se le ha querido dar en el artículo 43 de la Constitución Nacional.
Por otra parte, también se ha formulado una seria de críticas —voy a recordar algunas—, por ejemplo, con respecto al tema de las asociaciones. Aquí lo que se ha querido, realmente, es que no se constituyan asociaciones de ramos generales, es decir, asociaciones de defensa de cualquier cosa y que se presenten a cada rato con tal o cual petición.
Ya sabemos que este tema, sobre todo en materia de derechos difusos, se presta mucho a las ambigüedades, a las aventuras, a las extorsiones. Entonces, se ha querido garantizar la seriedad de estas asociaciones por cuanto no les costará absolutamente nada establecer a qué se van a dedicar y presentar las debidas garantías, a efectos de que las acciones tengan realmente la seriedad que el caso reclama. De lo contrario, se podría paralizar una industria y otras actividades, lo que iría en desmedro de los intereses generales.
Pienso que la reglamentación no hace a la esencia de una norma; por ello, aquí la ley no debe reglamentar. Ni la Constitución ni la ley pueden ser tan detallistas. Siempre debe quedar la posibilidad de hacer un detalle más minucioso de las normas por parte del Poder Ejecutivo, porque así es nuestro sistema legal. La norma constitucional es general, la ley baja un escalón en lo que hace a la determinación y a la reglamentación de la Constitución y el decreto reglamenta la ley.
Ahora bien, ¿cuál es el interés de establecer una restricción que no corresponde? Es sabia la ley cuando establece ciertos requisitos que a ninguna entidad le costará mucho reunir para defender intereses determinados, como los del consumidor o del usuario. Por otra parte, esas asociaciones ya existen. Aquí no se va a inventar nada. Ya hay asociaciones que defienden los intereses difusos y otras que defienden a los consumidores o usuarios. Precisamente, esta norma se refiere a esas asociaciones, que deben reunir ciertos requisitos y brindar determinadas garantías para constituirse y obrar como corresponde.
Tampoco se ha querido ir en detrimento de las actividades políticas cuando se indica que no pueden ser entidades que representen intereses políticos. Se ha buscado una mayor objetividad; no se ha querido sectorizar a estas asociaciones en la defensa de los intereses generales. Desde luego, si se ha consagrado la constitucionalización de los partidos políticos no se los va a desmerecer ahora prohibiéndoles cierto tipos de actividades. Lo que no se quiere es que en esta materia se realicen actividades políticas, porque ellas se deben hacer a través de los partidos políticos y no a través de estas entidades de bien público u organizaciones no gubernamentales que tienden a defender los intereses generales.
También se ha criticado mucho el tema del recurso de apelación. Me parece que habría que hacer ahí una modificación; cuando se trate de resoluciones que admitan o rechacen medidas cautelares en acciones promovidas contra la autoridad pública, considero que en este caso sí puede ser concedido a ambos efectos. Porque, por un lado, están los intereses generales y, por otro, la presunción de legitimidad de los actos realizados por las autoridades públicas. Una acción cautelar podría causar determinada paralización, razón por la cual considero que sí corresponde a ambos efectos, no así cuando se trate de medidas cautelares en el caso de particulares. Aquí debería ser únicamente al solo efecto devolutivo. En su momento, voy a proponer la modificación de esta norma.
Por lo demás, podría seguir contestando una por una todas las observaciones, pero no lo voy a hacer. Lamento mucho que no nos pongamos de acuerdo sobre este proyecto de ley tan importante y trascendental, ya que se trata de la defensa de los derechos acerca de los cuales sé que todos estamos de acuerdo. Pero no creo que se pueda decir que el dictamen de mayoría pretende restringir los derechos. Reglamentar no es restringir, sino posibilitar que la norma se cumpla de acuerdo con el espíritu y la letra del artículo 43 de la Constitución. Si fuera de carácter restrictivo, yo no votaría a favor de este proyecto.
Más allá de la mayor o menor fortuna que se ha tenido en la reglamentación, considero que ella es racional y se ha querido interpretar —porque en algunos caso, frente a observaciones, se ha citado la opinión de los convencionales constituyentes— la voluntad de quienes hicieron la reforma constitucional.
Es cierto que por encima de la voluntad del constituyente está la letra de la ley, pero muchas veces esa voluntad sirve para interpretar de una mejor manera el texto de la norma.
Creo que éste es un medio idóneo para hacer efectiva la acción de amparo, que es fundamental para la defensa de nuestros derechos y, en consecuencia, me parece que todos debemos apostar a que podamos sancionar la mejor norma posible.