Proyecto de ley reglamentando la consulta popular

9 de agosto de 2000
42ª Reunión – 15ª Sesión Ordinaria
Diario de Sesiones – Páginas 4324 a 4329

Sr. Menem. — Señor presidente: no puedo dejar de hacer uso de la palabra porque el proyecto en consideración se refiere a una de las leyes importantes, denominadas de mandato constitucional; no debemos hablar de ley constitucional, porque todas las leyes son constitucionales. Hablamos de leyes de mandato constitucional porque la Constitución impone a los legisladores el mandato de sancionar este tipo de leyes.
Una de las notas fundamentales que ha caracterizado la reforma constitucional de 1994 fue otorgar participación a los ciudadanos. Se trata de una reforma que ha conferido a nuestra Constitución un carácter participativo. Esto quiere decir que le da al ciudadano un mayor protagonismo.
Participar significa formar parte de algo; entonces se pretende que el ciudadano forme parte de las acciones del gobierno. Pero la participación no se refiere sólo al aspecto estrictamente político; la Constitución de 1994 fue mucho más allá porque entendió que el individuo debe tener protagonismo no sólo en la actividad política. En consecuencia, además de la participación política consagrada en el artículo 37 de la Constitución, que establece el voto universal, igual, secreto y obligatorio, del reconocimiento de los partidos políticos contemplado en el artículo 38, del establecimiento de la igualdad política entre hombres y mujeres y de la consagración de la iniciativa popular y la consulta popular en los artículos 39 y 40, la reforma de 1994 estableció una participación social del ciudadano.
En efecto, en el artículo 42 se le otorga personería a las asociaciones de usuarios y consumidores para intervenir en el control de la prestación de los servicios públicos. Allí se manifiesta una participación de otras sociedades intermedias que toman conocimiento y que forman parte del contralor de los servicios públicos; es decir, de la actividad del Estado.
Pero existe también una participación institucional que se da, por ejemplo, en el artículo 86, a través del Defensor del Pueblo, que no constituye sólo un medio de control sino una forma de participación del ciudadano en el contralor de la cosa pública.
Considero que estas formas de participación constituyen una de las características principales de la reforma de 1994.
En este caso, estamos considerando el proyecto que reglamenta la consulta popular que, como decía, está establecida en el artículo 40 de la Constitución y que debe ser sancionado por la mayoría especial que dicha norma consagra.
La consulta popular se inscribe dentro de las formas de democracia semidirecta y constituye una suerte de transición entre el principio de la democracia directa, que propugnaba Juan Jacobo Rousseau, y el principio representativo puro de John Stuart Mili.
Aquí hay una posición intermedia, en la cual hay un principio representativo, pero hay una posibilidad de que el ciudadano participe a través de ciertas instituciones, como la consulta popular, el referéndum, el plebiscito, la revocatoria, que son reconocidas en constituciones provinciales y en el derecho comparado, de las cuales nuestra Constitución ha receptado la iniciativa popular y la consulta popular.
Debo manifestar que cuando se trató este tema en la Convención de 1994, en la sesión ordinaria del 26 de julio de ese año, yo sostenía que “El espíritu de la Constitución de 1853 atendió lo que consideró una falta de formación cívico política del pueblo; y en consecuencia inspiró la idea de delegación total de facultades en el representante, sin posibilidad de participación del representado. Sin embargo, más allá de la verdad o acierto de ese criterio que indudablemente lleva implícita la idea de ciudadanos de distinta categoría, hoy esta postura es insostenible y sólo posible de existencia en mentalidades que tiendan a alejarse de los requerimientos populares”.
Es claro. La democracia pura, la democracia directa, hoy sólo tiene vigencia, como se sabe y enseña en las facultades, en algunos cantones suizos, en donde el pueblo directamente delibera y toma decisiones, como los cantones de Glaris, Appenzell y Unterwald. Tiene sus antecedentes, por supuesto, en el ágora ateniense bajo el influjo de Pericles, y en el forum romano. Pero desde el momento en que las poblaciones crecieron fue imposible mantener la pureza del gobierno directo por medio del pueblo. Por eso surge la representación, que llega a su máxima expresión en este principio que está en el artículo 22 de nuestra Constitución, que dice que el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes.
Esto que estamos sancionando hoy es una especie de concesión o franquicia del artículo 22 a otro principio, al de la democracia semidirecta. O sea, en la reforma constitucional de 1994 no hemos tocado esa primera parte de la Constitución. Pero se han establecido algunas concesiones a otros principios modernos que la han hecho, por supuesto, más actual, más dinámica y más representativa de lo que el pueblo quiere.
No voy a entrar en detalles porque voy a pedir la inserción de toda mi exposición por razones de tiempo.
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Sr. Menem. — Pero sí quiero señalar, como decía Sartori, que el talón de Aquiles de la democracia es la indiferencia del ciudadano, que es cada vez más indiferente a la política. Esto lo estamos comprobando todos los días. Creemos que la posibilidad de intentar un remedio para esa indiferencia política es la participación a través de estos medios de democracia semidirecta, como pueden ser la iniciativa popular y la consulta popular. Lo que quiere decir es que nosotros tenemos la obligación de instrumentar adecuadamente estas instituciones para romper con esta apatía que tiene el ciudadano, que está cada vez más descreído de la política. Si nosotros ponemos en funcionamiento estos institutos en buena forma, quizá podamos empezar a revertir este proceso de indiferencia que lo aparta cada vez más al pueblo de la política. No creo que esto sea una panacea de ese mal, pero sí creo que podemos aportar esto a esa solución.
Los antecedentes ya los mencioné. Están en las constituciones provinciales. La Constitución alemana de Weimar de 1919 marcó quizá un hito en la historia de la introducción de formas de democracias indirectas, pero recién después de la Primera Guerra Mundial empezaron a tener vigencia esas instituciones.
No voy a entrar a analizar en detalle el proyecto de ley porque ya lo hizo muy bien el miembro informante.
Sólo quiero decir que este proyecto que reglamenta la consulta popular debe ser considerado como un complemento de la democracia representativa. Es decir, no se trata de sustituir la voluntad de los representantes del pueblo sino de complementarla para que la puedan ejercer en mejor forma.
Por eso creo que el carácter de complementario debe estar presente en cada una de las veces en que se haga uso de estos mecanismos. Fui autor de uno de los proyectos y en ocasión de fundamentarlo hice la exposición de motivos y lo fundé.
Debo reconocer que la Comisión de Asuntos Constitucionales ha receptado varias de las ideas o iniciativas que tenía en mi proyecto. Ha quedado una sola sin considerar, que luego voy a tratar de que sea tenida en cuenta en el momento de su tratamiento en particular.
Por lo expuesto, considero que ha quedado en claro que estoy a favor de la aprobación de este proyecto.
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Sr. Menem. — Señor presidente: tenía una propuesta de un nuevo artículo después del artículo 14 del dictamen. Pero resulta que el artículo 14 pasó a ser una segunda parte del artículo 5. De todos modos, voy a decir cuál era la propuesta que tenía para ver en dónde puede ubicarse. Se trata de un artículo o cláusula nueva.
Mi inquietud es la siguiente. ¿Qué pasa si se hace una consulta popular que requiere un gran despliegue, luego se aprueba la ley por esa consulta popular, se la promulga, pero al año siguiente o a los seis meses el Congreso quiere derogarla? Después de todo ese esfuerzo, en donde hay una manifestación tan categórica de la ciudadanía, ¿no habrá que poner algún tipo de limitación para que el Congreso no pueda fácilmente modificar o derogar una ley que ha sido sancionada por un procedimiento especial? Pregunto y lo someto a consideración de la comisión si no sería posible establecer que por un lapso no se pueda modificar o derogar esa ley o que se requiera una mayoría calificada del Congreso para poder hacerlo.
Esta es la inquietud que transmito a la comisión.