Proyecto de ley sobre asociaciones gremiales

17 de septiembre de 1986 – 22ª Reunión
Diario de Sesiones – Tomo 4 – Páginas 2941 a 2947 y 2960

Sr. Menem. — Señor presidente: al comenzar mi exposición en este importante debate no puedo dejar de referirme a aquel otro que tuvimos durante el año 1984 en ocasión de tratar el denominado proyecto de ley de reordenamiento sindical que, como bien lo expresara el compañero Rodríguez Saá, más que un proyecto de ley de reordenamiento sindical constituía uno de intervención estatal.
Indudablemente, el marco es distinto, el clima también lo es. Todos los que estamos aquí presentes recordamos las cámaras de televisión, la expectativa pública y las conjeturas acerca de si eran más los votos a favor o en contra.
Como acabo de expresarlo, hoy vivimos un clima distinto, y ello seguramente se debe a que hemos avanzado en la consolidación de la democracia. Creo que el resultado de esa votación puso un poco las cosas en su lugar.
Considero que los que en aquella oportunidad votamos en contra de ese proyecto de ley demostramos, a través del tiempo, que teníamos razón en esa actitud y la prueba nos la dio el movimiento obrero argentino que demostró que no necesitaba de ninguna tutoría, de ninguna norma imperativa, del dedo del Estado que le indicara cómo se tenían que organizar. El movimiento obrero demostró su madurez y los principios democráticos que lo inspiran cuando mediante una ley sólo indicativa que marcaba las líneas generales de reorganización, pudo organizarse democráticamente. Ello se logró sobre la base de una ley concertada, por la cual pudieron superar ese estado en el que se encontraban como consecuencia de las leyes de la dictadura militar; se organizaron democráticamente y se afianzaron en sus estructuras.
En aquel debate se vertieron prácticamente todos los argumentos respecto al significado de los sindicatos, a la importancia que tienen en la vida del país y a todo lo relativo a las luchas del movimiento obrero. Recuerdo que al intervenir en esa ocasión hice una exposición sobre el significado sociológico que tiene el sindicato. Afirmé que después de la revolución industrial se produjo la gran concentración obrera y surgió el hombre masa, que lucha por mejorar sus condiciones de vida porque en esos momentos se ve deteriorado en su situación como consecuencia del liberalismo imperante.
Recordé que ese liberalismo, campeón en la proclamación de los derechos del hombre y de los ciudadanos, dejaba marginada a la clase trabajadora. Le acordaba al ciudadano un papel preponderante en la vida civil pero consideraba al trabajador como un simple resorte de la economía. El obrero no era más que una mercancía que se traficaba, que era el trabajo, el que se sujetaba a la ley de la oferta y la demanda.
Así, el sistema engendraba una clase social constituida por personas que vivían en situación de dependencia e inseguridad, víctimas de desigualdades sociales y se producía una negación en la libertad del trabajo, en el consumo y en la cultura de los conglomerados urbanos.
El concepto de la dignidad humana que coloca al hombre como sujeto protagonista y promotor de la historia quedaba en esa forma desvirtuado en los hechos. Gran cantidad de seres solamente tenían el trabajo como posibilidad de vida, sin reservas; les estaba vedado el acceso a la educación y a la cultura; quedaban marginados de la sociedad, no participaban en la elaboración de las decisiones, ni en la empresa civil ni en la comunidad.
Es en esas circunstancias que los trabajadores toman conciencia de la situación y unen sus fuerzas para mejorar sus condiciones de vida y su debilidad individual para pactar las condiciones que se refieren al trabajo los llevó a buscar nuevas formas de trato. Nacieron así los sindicatos, mediante los cuales los trabajadores constituyeron un sistema de autodefensa que frente a una tendencia que valoraba sólo lo económico destacaba el mejoramiento de las condiciones de vida. De esta manera surgió el sindicato como una necesidad de construir un nuevo orden social. Constituyen un instrumento de promoción del hombre concebido no sólo como ser económico sino también como ser humano, en su total dimensión: su ideal no es sólo el tener sino también ser.
Por cierto que estos adelantos no se consiguieron fácilmente: fueron el fruto de una larga lucha del movimiento obrero organizado. Primero, tuvieron que pasar por la época de la represión en que sindicalizarse y agremiarse era considerado un delito. Después se pasó a la etapa de la tolerancia, donde ya no se los perseguía pero tampoco se los reconocía. Luego se pasa a la época de la legalidad, del reconocimiento, cuando comenzaron a dictarse las primeras normas en esta materia de protección del derecho de asociarse. Y, por último, se llega a la etapa de la consolidación, que es cuando el movimiento obrero organizado adquiere su real vigencia, pudiendo actuar en defensa de los derechos de sus asociados.
En la actualidad, los sindicatos reclaman un lugar destacado en la vida de cada comunidad. Su existencia no responde a una creación o, quizás, a una actividad permisiva del legislador. En realidad, constituyen cuerpos sociales que actúan en un nivel intermedio entre los particulares y el Estado con una función propia.
La asociación profesional constituye un medio que caracteriza al grupo como un sector no marginado, ya que tiene capacidad de reacción para lograr la correspondiente incorporación al medio cultural, económico, social y político.
Los sindicatos constituyen una especie dentro del género de la asociación y tienen como finalidad fundamental reconstituir el tejido social a través del cual los trabajadores no sólo pueden hallar un medio de protección de sus intereses, incluidos los de carácter profesional, sino también balancear el poder de los empresarios; en caso de lograrse este objetivo y de mejorar la capacidad de negociación, se podrán imponer las condiciones de trabajo a quienes, separados e individualmente, no tendrían voz.
De todos estos avances, de este progreso de lo que significa actualmente el sindicato en la vida del país, podemos extraer, para sintetizar una serie de conclusiones que nos llevarán a comprender por qué prestamos nuestro apoyo al proyecto que hoy consideramos.
En primer término, decimos que el Estado y todos los otros sectores de la sociedad deben reconocer y respetar su existencia por cuanto son asociaciones generadas espontáneamente por la necesidad de una amplia franja de la comunidad que debió unirse para defender sus intereses y participar en la vida social.
Segundo, esas asociaciones profesionales deben actuar con la más amplia libertad para qué puedan cumplir con sus funciones, ya que cualquier tipo de restricción en este sentido atentaría contra la consecución de aquéllas.
En tercer lugar, podemos decir que esa libertad debe consistir no sólo en la facultad de los individuos para integrar la asociación o no, sino en la propia facultad de dicha asociación para actuar individual o juntamente con otro de la misma naturaleza en cuanto tengan intereses comunes para defender.
Como cuarto aspecto podemos citar que no puedo limitar a esas asociaciones a un determinado ámbito geográfico ni imponerles limitaciones en cuanto al área de su actuación, ya que las necesidades del grupo humano que las integran no pueden estar supeditadas a fronteras geográficas ni a las distintas categorías que tienen aquellas que se dedican a la misma actividad.
En quinto término debemos mencionar que tampoco se puede limitar a los sindicatos a realizar funciones puramente reivindicativas, en cuanto a las condiciones económicas de trabajo, sino que debe permitírseles una amplia participación en todos los aspectos de la vida comunitaria, ya sean sociales, culturales o políticos.
En sexto lugar, consideramos que el Estado debe limitarse a establecer un marco jurídico general dentro del cual las asociaciones profesionales deben desarrollar sus actividades sin injerencia alguna de otros sectores o grupos sociales ni del propio Estado.
En base a estos principios, estamos tratando hoy este proyecto de ley de asociaciones profesionales, fruto de la iniciativa e inspiración de nuestro compañero el senador Oraldo Britos, que creo responde a todos y cada uno de ellos.
Debemos recordar, señor presidente, que en nuestro país la regulación legal de los sindicatos también tiene su historia. En un principio, sólo estaban reglados por los principios comunes del derecho civil —es decir, los de las personas jurídicas contenidos en el Código Civil — y por el artículo 14 de la Constitución Nacional, que habla de la asociación con fines útiles.
Podemos mencionar la ley 3.727, que se refiere a la personería jurídica pero en forma superficial. Posteriormente, por un decreto de 1938 se estableció que los estatutos no debían contemplar medidas de acción directa.
Más tarde, el decreto 2.669, de 1943, fue la primera norma específica sobre asociaciones profesionales, que no entró en vigencia por haber sido dejado en suspenso por el decreto 15.581, de ese mismo año.
Posteriormente se sancionó el primer gran estatuto legal de las asociaciones profesionales, por inspiración del entonces coronel Perón. Me refiero al decreto 23.852 del año 1945, que constituyó la primera regulación efectiva que entró en vigencia sobre asociaciones profesionales, que establecía el derecho a la libre asociación sin autorización previa, determinaba la personería gremial al sindicato más representativo, reconocía las asociaciones simplemente inscriptas, otorgaba la independencia del sindicato de toda intervención estatal, permitía la acción política ajustándose a las normas de los partidos políticos y tendía, en definitiva, a la consolidación sindical.
Después nos encontramos con el gran monumento jurídico, la Constitución, nuestra Constitución de 1949, que contemplaba un capítulo con los derechos del trabajador y establecía la libre agremiación y participación en otras actividades lícitas en defensa de los intereses profesionales.
Más tarde vino la nefasta revolución de 1955, con su intento de socavar el movimiento gremial. Se intervienen todos los sindicatos, como hacen los gobiernos surgidos de golpes de estado, según recordaba muy bien el compañero senador Rodríguez Saá, haciendo lo propio con la CGT, tratándose de despolitizar totalmente a los gremios.
Se sanciona entonces el decreto 9.270/56 y el decreto reglamentario 1.275 de 1957, que tiende a la atomización y descentralización del movimiento obrero, elimina la personería gremial y la sustituye por la personería jurídica. También prohíbe toda injerencia política del movimiento gremial.
Después viene la reforma constitucional de 1957, incorporando el artículo 14 bis, que reconoció la organización sindical libre y democrática por la simple inscripción en un registro especial.
Luego se sanciona la ley 14.455, a la cual hacía referencia el señor senador Vidal, que tomó como base el decreto 23.852 de 1945.
Entonces, se reconoce la personería gremial al sindicato más representativo, se proscribe la intervención estatal en la administración y conducción de los sindicatos, se reconoce a las asociaciones y la CGT recupera su libertad de acción.
El decreto 969/66, reglamentario de la ley 14.455, que restringe el ámbito de actuación geográfica a la Capital y a las provincias, tiene severos mecanismos de control en materia contable y financiera.
Se prohíbe la actividad política bajo pena de suspensión y retiro de la personería gremial. Este decreto no fue aplicado y se derogó mediante el 2.477/70.
Siguiendo el orden cronológico y refiriéndome también a este tema, cabe mencionar la ley 18.610/70, por la que se encomienda a las obras sociales de los sindicatos con personería gremial la administración del subsistema de seguridad social referente a la salud. Con esto, que es una gran conquista, se tonifica notablemente la acción de los gremios.
Continuamos con la ley 20.615, de 1974, reglamentada por el decreto 1.045/74 que, en líneas fundamentales, sigue a la ley 14.455 y, a su vez, al decreto 23.852/45. Facilita el proceso de concentración gremial a nivel industrial y nacional, faculta a las asociaciones con personería gremial para actuar en la “política de partidos”; establece un fuero especial para dirigentes de esas asociaciones; se crea el Tribunal Nacional de Relaciones Profesionales y se prohíbe al poder administrador que intervenga en la dirección y administración de las asociaciones profesionales. De más está decir el gran avance que significó esta ley de 1974 en la regulación de las asociaciones profesionales.
Después se ensombrece de nuevo el panorama con la ley 22.105 de 1979 y el decreto reglamentario 640/80 que por cierto, como buena norma de la dictadura, significó nuevamente el intento de desintegrar a los gremios y, en definitiva, de sojuzgarlos; de hacer desaparecer prácticamente del mapa a las asociaciones profesionales.
Finalmente nos encontramos, con este proyecto que hoy estamos considerando, por el cual se intenta establecer una nueva regulación en materia de asociaciones profesionales de trabajadores.
Si analizamos todos estos antecedentes veremos, y esto ya lo recordaba en ocasión del debate de 1984, que en este campo de la legislación, en materia de asociaciones profesionales, hay épocas de esplendor y otras de decadencia. Yo hacía la comparación con esa teoría del desarrollo humano del sociólogo italiano Giovanni Battista Vico, teoría del corsi y recorsi en el desenvolvimiento humano: las épocas de esplendor y de decadencia.
En la legislación sobre asociaciones profesionales hemos tenido épocas de esplendor, que pueden estar marcadas por el decreto-ley 23.852 de 1945 y por la ley 20.615 de 1974. Tuvimos también épocas de decadencia, representadas por el nefasto decreto 9.270/56 y la autoritaria mal llamada ley 22.105 de 1979.
Consideramos que con este elogiable proyecto del señor senador Britos podemos entrar nuevamente en una época de esplendor en cuanto a la legislación de las asociaciones profesionales de trabajadores.
En tal sentido, nosotros tenemos una filosofía sobre el movimiento gremial respecto a la cual ya han expuesto nuestros compañeros de bancada. Está muy bien expresada por el teniente general Perón, quien en ese gran mensaje que dirigiera al pueblo argentino, contenido en su obra El modelo argentino decía: “En el momento en que teníamos que rescatar a la sociedad argentina de una concepción liberal, los trabajadores configuraron la columna vertebral del proceso. En la comunidad a que aspiramos, la organización de los trabajadores es condición imprescindible para la solución auténtica del pueblo”.
Decía, además, que: “los trabajadores tienen que organizarse para que su participación trascienda largamente la discusión de salarios y condiciones de trabajo. El país necesita de los trabajadores como grupo social y definan cuál es la comunidad a la que aspiran, de la misma manera que los demás grupos políticos y sociales”.
Entrando al análisis de la ley, no voy a ser extenso, porque ya se ha hablado bastante sobre el tema: el miembro informante de la mayoría lo ha hecho con toda precisión.
Solamente quiero resaltar, señor presidente, que en esta ley están plasmados todos los principios fundamentales que deben regir la vida de las asociaciones profesionales de trabajadores.
Está reflejado, en primer término, el principio de pureza, en el sentido que estamos regulando únicamente a las asociaciones de trabajadores, descartando la posibilidad de que se haga en forma mixta, de trabajadores y empresarios; sólo nos referimos a las asociaciones de trabajadores.
En segundo término, también está plasmado en este proyecto el principio de autonomía, llamado también de autarquía sindical, según el cual el sindicato debe mantenerse independiente frente a los empleadores, al Estado y a las instituciones políticas. Y también lo está el principio de la especialidad, por cuanto se considera que la asociación gremial no puede perseguir todos los intereses factibles —tal como lo puede hacer una persona física— sino solamente los que sean específicos del sector, sin hacer discriminaciones, es decir, los intereses de los trabajadores en general.
Merece una especial consideración la forma en que este proyecto regula el principio de la libertad sindical, al cual han hecho referencia algunos compañeros.
Debo aclarar que, se habla indistintamente de autarquía o de autonomía sindical, así como también de libertad sindical. Se ha dicho, y creo que lo ha manifestado el doctor Ferro en una de sus obras, que la autarquía o la autonomía sindical es a las asociaciones profesionales lo mismo que es la libertad al hombre. Por eso también se habla de libertad sindical en lugar de autonomía sindical.
En esto no hacemos más que seguir los lineamientos establecidos en la Organización Internacional del Trabajo; la Declaración de Filadelfia, de 1944, en su artículo 1°, y el texto consagrado en el artículo 14 bis de la Constitución de 1957 en cuanto asegura al trabajador una organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial.
Para definir mejor este tema me voy a permitir remitirme a la definición que hace el doctor Juan Carlos D’Abate. en cuanto dice: “La autonomía sindical es la potestad de que gozan las asociaciones de trabajadores dentro de la estructura legal de un país, para regir libremente su vida interna, mediante la adopción de sus estatutos, la elección de sus órganos directivos, la libre determinación de sus organizaciones administrativas, actividades gremiales y servicios que dispensarán a sus afiliados. Asimismo su vida externa mediante la libre federación, la libre contratación con los empleadores y sus organizaciones profesionales y el libre desarrollo de la acción sindical en defensa de los intereses individuales y colectivos que representan”.
Hay una autonomía interna y una facultad constituyente que también están plasmadas en esta ley. Hay una autonomía respecto de los empleadores y sus organizaciones, que está contemplada en los artículos 6 y 9 del proyecto.
La autonomía sindical impone que los empleadores y sus organizaciones se abstengan de todo tipo de intervencionismo, tanto en la constitución, funcionamiento o administración de un sindicato, como en la utilización de cualquier práctica tendiente a obstaculizar directa o indirectamente el libre desarrollo de la actividad externa del sindicato.
Es sabido que uno de los medios más sutiles que se utilizó para dominar, o al menos restar independencia a los sindicatos, fue el de prestarles ayuda económica, el de dar subsidios económicos por parte de los empleadores. Surgieron así los que se denominaron como sindicatos amarillos. En esta ley está totalmente prohibida ese tipo de ayuda precisamente para resguardar la autonomía del sindicato frente a los empleadores.
En defensa de este principio, el proyecto de ley que hoy tratamos define y regula perfectamente en el artículo 57 las que se denominan prácticas desleales. Es una repetición mejorada y ampliada de lo que supo establecer aquel instrumento liminar que fue el decreto 23.852/45.
También está perfectamente regulada en los artículos 6 y 58 del proyecto la autonomía con respecto al Estado.
El convenio número 87 de la Organización Internacional del Trabajo dice en su segundo párrafo lo siguiente: “Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio”. Por ello no podemos dejar de reconocer que el buen orden de la administración pública del trabajo, puede requerir la inscripción de la organización profesional previa a su actuación. Es perfectamente lógico también que esta administración, para reconocer validez jurídica erga omnes de una determinada convención colectiva de condiciones del trabajo, exija el carácter de más representativas en la profesión a las entidades patronales y obreras pactantes.
Desde luego no admitimos, y tampoco lo hace el proyecto, ningún tipo de injerencia estatal que vaya más allá de lo que pueda establecer un marco jurídico dentro del cual deben desenvolverse estas asociaciones.
En esta ley también está plasmada la defensa de la libertad sindical frente al intervencionismo de las asociaciones sindicales de grado superior. Eso figura en el artículo 36 del proyecto, que dice que “las asociaciones sindicales de grado superior solamente podrán intervenir a las de grado inferior cuando los estatutos consagren esa facultad y determinen sus causales, y la decisión, la adopte, garantizando el debido proceso, el máximo órgano deliberativo”.
Es decir que en resguardo de esa autonomía se establecen limitaciones formales, referencia estatutaria, debido proceso, y condiciones sustanciales causales predeterminadas y deliberación, que no permiten que las asociaciones de grado superior puedan avasallar a las de grado inferior.
Está expresamente previsto cómo se deben constituir las asociaciones sindicales, en los artículos 10, 29 y 30 del proyecto. Aquí nosotros hemos adoptado el criterio de privilegiar a la organización vertical o por industria, porque está más a tono con la evolución general del sindicalismo en el mundo, con la ventaja de que por el lado sindical favorece el principio de unidad y desde el punto de vista empresario facilita la administración salarial y la negociación colectiva por la existencia de un solo convenio y un solo sindicato con el cual mantener las relaciones laborales.
Merece un párrafo especial la norma apoyada por la mayoría respecto de la actuación política de los sindicatos, consagrada en el artículo 20, inciso e). El señor senador Rodríguez Saá ya defendió debidamente este punto, y expresó lo que nosotros pensamos acerca del tema. […] Consideramos que estando el movimiento obrero inmerso en la realidad social, no puede dejar de participar en la vida política. A un sindicato no le puede resultar indiferente, que por ejemplo haya dos plataformas electorales, una que tienda a la dignificación del obrero y la otra a menoscabarlo. ¿Cómo no van a poder apoyar una propuesta política que implique consolidar al movimiento obrero, defender sus fuentes de trabajo, su nivel de salarios, su familia y el conjunto de la sociedad? El movimiento obrero organizado no es ajeno a los problemas sociales; está inmerso en la sociedad y por ello pueden y deben actuar en política.
En este sentido el justicialismo no quiere sacar ventaja del hecho de que los sindicatos sean en su mayoría justicialistas. Lo que sí decimos es que nosotros tenemos confianza en estas confrontaciones políticas porque creemos que nuestras propuestas son mejores que las de otros partidos. Y desafío a quienes creen que tienen otras mejores para que las formulen: y tengan la seguridad de que el movimiento obrero los va a apoyar y nosotros no vamos a sentirnos disminuidos o menoscabados por este hecho, es decir, porque el movimiento apoye a otro partido político o a un candidato que formule una mejor propuesta que la nuestra. Estamos esperando, señor presidente, que surjan nuevas iniciativas en ese sentido y les aseguramos que tendrán eco. (Aplausos.)
Por las razones ya vertidas en este debate no creemos conveniente que el tema de la representación de las minorías quede establecido en la ley. Esta es una facultad constituyente de los gremios, reconocida por la Organización Internacional del Trabajo y por las encíclicas papales. La Rerum Novarum la contempla expresamente; la cité en oportunidad del debate producido en este recinto en 1984, y para no fatigar a los señores senadores no la repetiré ahora.
Esta facultad constituyente es la que determinará la forma en que las minorías estarán representadas. Debemos tener confianza en el movimiento obrero, pues ha dado pruebas suficientes de su vocación democrática.
A nadie se le ha ocurrido pensar que las minorías deban quedar excluidas. Se les dará participación pero de conformidad con la naturaleza, condiciones y posibilidades de cada sindicato. Algunos otorgarán esta participación en los órganos deliberativos, consultivos o directivos. Son los trabajadores, reitero, quienes deben establecer la naturaleza de la representación de las minorías.
Por lo expuesto, debemos dejar esa facultad en manos de los sindicatos; tenemos que depositar nuestra confianza en ellos pues con el sentido democrático que demuestran diariamente, darán la participación que corresponda a las minorías.
Nosotros no podemos ni debemos determinar a priori y en forma general cómo debe ser. Este tema debe estar establecido en los estatutos. Precisamente porque no queremos determinarlo en la ley es que no coincidimos con el dictamen en minoría.
Existen otros aspectos del proyecto que merecen ser destacados. Uno de ellos es el de la igualdad sindical. Así el artículo 7 expresa que no podrán realizarse diferencias por razones ideológicas, políticas, sociales, de credo, nacionalidad, raza o sexo.
Otro de los temas contemplados es el de las exenciones impositivas. Esto contribuye a la consolidación y desarrollo de estas entidades que no persiguen fines particulares sino institucionales, es decir, de alta política del Estado. Dichas exenciones tienen sus antecedentes en el tantas veces citado decreto 3.852 de 1945.
Este valioso proyecto también contempla normas que aseguran la democracia interna de los sindicatos. Debemos citar los artículos 8, 13 inciso g), 17, 19 inciso b), 20, 42 inciso b), etcétera.
Estas disposiciones determinan un contexto en que los trabajadores afiliados a una asociación sindical tienen en sus manos los canales para una activa participación en todas sus manifestaciones.
Está plasmado el principio de la democracia interna de los sindicatos.
Pero también se encuentra debidamente regulada la protección de la actividad sindical en los artículos 48 y siguientes. Esto es lo que en alguna oportunidad se denominó “fuero sindical”.
Comprendo todas las prerrogativas, derechos y garantías que se les otorgan a los obreros para que actúen libremente en las asociaciones en representación de sus compañeros de trabajo y para que lo hagan sin temor y sin sufrir las represalias, la historia ha dado varias pruebas de ello, y soportar las persecuciones por defender dichos intereses.
En definitiva, señor presidente, se trata de un proyecto valioso, de un proyecto que quiere inscribir a la legislación argentina en esa época de esplendor de la regulación de las asociaciones profesionales de trabajadores a que hacía referencia hace un momento.
No quiero terminar esta, si se quiere deshilvanada exposición general, sin expresar antes mi reconocimiento al autor del proyecto. El señor senador Britos es un hombre que en sus tres años de trabajo junto con nosotros ha demostrado una preocupación permanente en defensa de los intereses de los trabajadores.
Como integrante de la Comisión de Trabajo y Previsión Social me siento honrado de haber trabajado a su lado en la defensa de esos intereses.
Esta quizá sea la obra cumbre de toda una serie de iniciativas en favor de los intereses de la clase obrera.
Por último, quiero repetir la frase que pronuncié al terminar mi intervención en el debate del año 1984: con el voto que vamos a dar a este proyecto quiero rendirle un homenaje al trabajador argentino, que constituye el soldado desconocido de la grandeza nacional. (Aplausos prolongados en las bancas y en las galerías. Varios señores senadores rodean y felicitan al orador.) [….].