Proyecto de ley sobre líneas de base y delimitación de los espacios marítimos

5 de septiembre de 1990
Diario de Sesiones – Tomo 5 – Páginas 2585 a 2590

Sr. Menem. — Como presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto voy a hacer algunas consideraciones sobre el proyecto de ley del señor senador Gass por el que se establecen líneas de base y delimitación de espacios marítimos que oportunamente se considerara juntamente con la Comisión de Pesca.
Señor presidente: este proyecto tiene una pequeña historia dentro de esta Cámara. Ingresó como mensaje y proyecto de ley del Poder Ejecutivo el 3 de septiembre de 1988; tuvo dictamen favorable de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto el 10 de marzo de 1988, la que aconsejó su aprobación con algunas modificaciones, dando origen al Orden del Día 267 del período de sesiones extraordinarias de 1887, que fuera impreso el 10 de marzo de 1988.
Como esta iniciativa no fue tratada durante el periodo parlamentario en el que ingresó ni en el siguiente, caducó el 30 de abril de 1988, de acuerdo con las prescripciones de la denominada “Ley Olmedo”, es decir la numero 13.640.
Posteriormente, el señor senador Gass hace suyo el proyecto del Poder Ejecutivo y lo presenta el 24 de mayo de 1989. Obtiene dictamen favorable de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto, dando origen al Orden del Día Nº 92 que fuera impreso ese mismo año.
Una vez sometido a consideración de este cuerpo el 6 de septiembre, por disposición de la Honorable Cámara vuelve a la citada comisión y es girado, además, a la de Pesca, recientemente creada, en cuyo seno se procede a realizar el análisis del tema. Se hacen reuniones conjuntas, como manda el Reglamento. Se consulta a expertos de la Cancillería y del Servicio de Hidrografía Naval.
Como digo, se hicieren reuniones, además de las consultas, con fecha 10 de febrero, 1º de marzo y 6 de marzo de este año.
Se concretaron consultas a miembros del Consejo Superior Profesional de Geología y se realizaron modificaciones que derivaron en un nuevo dictamen donde se compatibilizaron los distintos criterios existentes. Debo señalar que al concretar esta compatibilización también se tuvieron muy en cuenta las modificaciones propuestas por el senador por Santa Cruz, doctor Molina, que tuvo decidida participación en el estudio de este tema, modificaciones también suscritas por el senador Mac Karthy.
De esta forma, señor presidente, llegamos al dictamen que está a consideración de este cuerpo y firmado por la casi totalidad de los miembros de ambas comisiones, ya que sólo existe disidencia por parte del senador por Santa Cruz, específicamente con respecto al artículo 9º. Seguramente el senador Molina se referirá a ese tema durante su intervención.
He realizado este breve comentario para poner a la Cámara en conocimiento de que se trata de una iniciativa, con amplia trayectoria, que ha sido debidamente estudiada, donde se concretaron las consultas pertinentes y respecto de la cual se ha logrado un proyecto razonablemente aceptado que viene a terminar con una suerte de indefinición en nuestro país con respecto a la determinación exacta de sus líneas de base, de sus aguas interiores y de cuáles son, en definitiva, nuestros espacios marítimos; fundamentalmente nuestros derechos sobre dichos espacios.
Señor presidente: debo destacar que ya en nuestro Código Civil se manifestaba la preocupación por determinar estos espacios marítimos. El artículo 2.340 del viejo Código Civil, digo “viejo” Código Civil porque utilizo la numeración previa a la modificación introducida por la ley 17.711, establece cuáles son los bienes públicos. En su inciso I) determina que es el mar territorial, fijándole una extensión de una legua marina contada a partir de la línea de la más baja marea.
Esta modalidad, la de la línea de más baja marea, por supuesto no fue ocurrencia de Vélez Sarsfield sino que se seguía para dar forma a un criterio empleado en distintas legislaciones del mundo. Hasta hace muy poco tiempo, incluso, se continuaba contando desde la línea de la más baja marea. Por supuesto, también estableció una extensión de cuatro leguas marinas a los fines de los derechos de fiscalización que tenía nuestro país sobre este mar territorial.
Pero es claro. Con el tiempo han ido evolucionando los conceptos. Ya en el artículo 2.340 de la ley 17.711, norma que reformó el Código Civil de 1968, se establecía que el mar territorial debía determinarse por una ley especial.
En ese sentido, en nuestro país se dictaron numerosas normas con referencia a la extensión de nuestros derechos sobre el mar territorial. A simple título ilustrativo puedo mencionar la ley 17.094 de 1966, que establece la soberanía sobre el mar adyacente hasta las doscientas millas contadas desde la línea de más baja marea, en esa época se contaba a partir de la línea de más baja marea y la ley 17.500, de pesca, que establece doce millas para la captura de nuestros recursos vivos, en cuanto a naves de pabellón nacional. Mientras tanto, los decretos 5.106/66 y 8.802/67 regulan el acceso de buques extranjeros, con relación a recursos vivos, dentro del mar territorial argentino.
También tenemos la ley 18.502 que establece la jurisdicción provincial sobre el mar territorial adyacente hasta una distancia de tres millas, medidas desde las líneas de base fijadas en el artículo 19 de la ley 17.094. Precisamente, en nuestra legislación se habla de líneas de base establecidas en esa ley.
Esta jurisdicción, decía la ley 18.502, sería ejercida sin perjuicio de lo correspondiente al Estado nacional en toda la extensión del mar territorial. Pero la ley 20.130, modificatoria de la 17.500, establece que los recursos vivos de las zonas marítimas son productos exclusivos del Estado nacional.
Así las cosas, señor presidente, se sanciona la Convención sobre Derecho del Mar en el año 1982; fue suscrita oportunamente por nuestro país, establece conceptos fundamentales en lo referido a la determinación de los espacios marítimos y, en alguna medida, es considerada en el proyecto de ley que hoy tratamos.
Antes de entrar en el análisis en particular de esta iniciativa debo decir que el sistema de las líneas de base es el que en este momento aparece como más certero y seguro para la determinación de los espacios marítimos de nuestro país y de todos los que lo han aceptado. Ello es así, toda vez que se parte de determinaciones geográficas, de puntos fijos que se unen por líneas rectas y que son perfectamente establecidos de acuerdo con medidas geográficas y geodésicas, lo cual imprime una exactitud que permite determinar perfectamente al centímetro y posibilita no sólo establecer hasta dónde llega la jurisdicción argentina, sino todo el derecho de policía derivado de la determinación de la jurisdicción para poder consignar hasta que puntos llegan nuestros derechos y dónde comienzan los de los demás.
Hemos podido establecer estas líneas de base, señor presidente, porque la Convención sobre Derecho del Mar dice en su artículo 7º que en aquellos lugares en que la costa del mar tenga profundas aberturas y escotaduras y en donde haya una franja de islas a lo largo de las costas situadas en su proximidad inmediata podrán adoptarse como medida para trazar la línea de base desde la que ha de medirse el mar territorial, las líneas de base rectas que unan los puntos apropiados.
Desde luego, las costas de nuestro país cumplen con estos requisitos, de manera tal que han podido ser perfectamente determinadas nuestras líneas de base. En ese sentido, se han establecido 404 puntos geográficos que van desde el denominado punto medio —límite exterior— del río, según el Tratado del Río de la Plata, y su frente marítimo hasta Punta Playa, en el grupo Tule del Sur, perteneciente a las islas Sandwich del Sur.
Debemos decir, señor presidente, que si bien la Convención sobre Derecho del Mar, aprobada por nuestro país, no se encuentra aún ratificada para que pueda ser considerada como un Tratado, con todo el carácter establecido por el artículo 31 de la Constitución Nacional, la doctrina internacional ha entendido que esta suscripción de la Argentina a la Convención sobre Derecho del Mar hace que esta norma constituya también una fuente de derecho, de manera similar al derecho consuetudinario.
Si bien el Tratado no ha sido aprobado aún por una ley, sí puede ser tenido en cuenta a los fines que estamos considerando.
Algunos de los conceptos que están contenidos en la Convención sobre Derecho del Mar ya han tenido aplicación en nuestro país a través de determinadas leyes, en las cuales se habla de mar territorial, zona contigua y zona económica exclusiva.
En la ley que aprueba el Tratado de Paz y Amistad con Chile, a raíz del conflicto del Beagle, se habla de zona económica exclusiva. En los tratados suscritos por nuestro país con la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y con Bulgaria también se hace referencia a la zona económica exclusiva.
Es decir, que si bien la Convención sobre Derecho del Mar aún no ha sido aprobada por ley en nuestro país, sus conceptos ya han sido aceptados y receptados en varias oportunidades por nuestra legislación positiva vigente.
—Ocupa la Presidencia el señor vicepresidente 2º del Honorable Senado, senador Jorge D. Solana.
Sr. Menem. — Hechas estas aclaraciones, vamos a entrar en el análisis muy escueto de las disposiciones principales de este proyecto de ley puesto que, seguramente, el autor de la iniciativa también tendrá que decir lo suyo.
En el artículo 1º se fijan las líneas de base de la República Argentina; los distintos puntos que las forman se encuentran definidos en el anexo I y están graficados en la cartografía del anexo II. En este mismo artículo se establece que las líneas de base correspondiente al sector antártico serán definidas por una ley posterior.
En el artículo 2º se determina que las aguas situadas dentro de las líneas de base son aguas interiores de la República Argentina. Es decir, las aguas que están afuera de las líneas de base se denominan así: mar territorial, zona contigua y zona económica exclusiva. Las que están dentro de las líneas reciben el nombre de aguas interiores de la República Argentina.
El artículo 3º fija la extensión del mar territorial, señalando que se extiende hasta una distancia de doce millas marinas a partir de las líneas de base. Se entiende que sobre el mar territorial la Argentina posee y ejerce soberanía plena, lo que también hace sobre el espacio aéreo, el lecho y el subsuelo de dicho mar.
Sobre el mar territorial se reconoce el derecho de paso inocente a buques de terceros Estados, siempre que dicho paso se practique de conformidad con las normas del derecho internacional y con las leyes y reglamentos que dicte nuestro país en su condición de Estado ribereño.
El derecho de paso inocente se refiere a todo aquel derecho de transito que no implique poner en peligro la seguridad del Estado ribereño. Debemos destacar que esta expresa mención que está incluida en el artículo 3º se hizo a pedido del señor senador por Santa Cruz, en lo que hace a la determinación de cuál es el derecho que otorga el mar territorial dentro de las 12 millas. Pero además está reconocido en el derecho internacional y en la Convención sobre Derecho del Mar. En lo que hace al derecho de paso inocente, dicho concepto ha sido incluido de acuerdo con una propuesta formulada por nuestra Cancillería.
El artículo 4º fija la zona contigua argentina hasta una distancia de 24 millas marinas a partir de la línea de base. Aquí debemos establecer una precisión de las líneas de base: hasta las 12 millas es mar territorial; a partir de las 12 y hasta las 24 millas debe entenderse que es zona contigua, con los derechos que establece el artículo 4º de nuestro proyecto de ley. Este dice que la Nación Argentina en ejercicio de su poder jurisdiccional, podrá en esta zona prevenir y sancionar las infracciones a sus leyes y reglamentos en materia fiscal, sanitaria, aduanera y de inmigración, que se cometan en su territorio y en su mar territorial. Esto corresponde a la zona contigua y se ha incluido a propuesta de nuestra Cancillería.
En el título 5 se fija cuál es la zona económica exclusiva argentina, estableciendo que es de 200 millas marinas contadas a partir de las líneas de base. Se determina aquí cuál es el núcleo fundamental de lo que comprende esa zona económica exclusiva y es que la República Argentina ejerce derechos de soberanía exclusivos para los fines de la exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho del mar, y con respecto a otras actividades con miras a la exploración y explotación económicas de la zona, tal como la producción de energía derivada del agua, de las corrientes y los vientos.
Es decir que el aspecto fundamental, de la zona económica exclusiva es que la República tiene un derecho soberano en lo que hace a la exploración y explotación de todos los recursos existentes en esa zona.
Además se establece que las normas nacionales sobre conservación de los recursos se aplicarán más allá de las 200 millas, cuando se trata de especies de carácter migratorio o aquellas que intervienen en la cadena trófica de las especies de la zona económica exclusiva argentina.
Con respecto a los derechos que da la zona económica exclusiva, que se incluyeron a pedido del señor senador Molina, también se reconocen de la misma manera en la Convención sobre Derecho del Mar, a la que hice referencia hacer unos momentos.
El artículo 6º define y fija los límites de la plataforma continental a partir de las líneas de base y sobre la cual ejerce soberanía la República Argentina. Sobre este particular se establece este sistema: que la plataforma continental se extiende hasta donde llega, siguiendo la línea del continente. Pero si no se extendiera más allá de las 200 millas, debe entenderse que la soberanía se extiende hasta las 200 millas. Si geográficamente la plataforma se extiende más allá de las 200 millas, indudablemente nuestros derechos serán hasta los bordes adonde llegue dicha plataforma.
El artículo 6º establece que esta plataforma continental comprende el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se extienden más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural de su territorio hasta el margen exterior o borde continental, o bien hasta una distancia de 200 millas marinas medidas a partir de las líneas de base, tal como dije hace un momento.
Hasta aquí me he referido a los aspectos fundamentales de los espacios marítimos: he hablado del mar territorial, de aguas interiores, de la zona contigua, de la zona económica exclusiva, y acabo de referirme a la plataforma submarina.
En su artículo 7º el proyecto define los límites exteriores de los espacios marítimos, a los que vengo aludiendo; éstos quedan definidos por sus distancias desde las líneas de base fijadas en el artículo 1º del proyecto.
Para evitar cualquier duda se establece a cuanto se extiende la milla marina. En efecto, se entenderá por milla marina la milla náutica internacional, equivalente a 1.852 metros.
En el artículo 8º se establece la obligación para el Servicio de Hidrografía Naval de editar y actualizar las cartas con los límites establecidos en los artículos 1°, 3º, 4º y 5º del proyecto, previa aprobación del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, a efectos de su oportuna publicación.
El artículo 9º establece el derecho exclusivo de la República Argentina de “construir, autorizar y reglamentar la construcción, el funcionamiento y la utilización de todo tipo de instalaciones y estructuras, ejerciendo sobre las mismas su jurisdicción exclusiva, inclusive en cuanto a leyes y reglamentos en materia fiscal, aduanera, sanitaria y de inmigración”. Sobre este artículo 9º se ha producido una disidencia del señor senador Molina, en virtud de la cual la realización de ejercicios o maniobras militares, de terceros países en esa zona sólo puede hacerse por expresa autorización del Congreso de la Nación.
Esta propuesta no ha sido aceptada, porque entendemos que ésta es una facultad que tiene el Poder Ejecutivo, por otra parte, la ha venido ejerciendo hasta ahora.
Someter a consideración del Congreso la realización de maniobras militares de terceros países, muchas veces conjuntas con fuerzas argentinas, daría lugar a un límite demasiado engorroso que podría acarrear algún tipo de problema operativo.
El artículo 10 modifica los artículos 585, 586, 587 y 588 del Código Aduanero, para adecuarlos a esta nueva terminología y a estos nuevos ámbitos que se establecen en el proyecto. En efecto, el Código Aduanero hacía referencia exclusivamente al mar territorial, el cual, como sabemos, se extendía a 12 millas. De este modo extendemos los derechos del país en materia aduanera hasta la zona económica exclusiva, es decir, hasta las 200 millas marinas.
Estos son, señor presidente, los aspectos fundamentales de este proyecto que he querido señalar muy sintéticamente. Se trata de un importante proyecto de ley porque, como dije anteriormente, posibilita que la Argentina determine con exactitud hasta dónde llegan sus derechos.
Podrá advertirse que hay una suerte de graduación, que va desde las aguas interiores, que están equiparadas al territorio, hasta la zona económica exclusiva.
Por supuesto, esta norma incorpora a la Argentina al conjunto de los países que han aceptado la terminología aquí utilizada y todos los conceptos que contempla la Convención sobre Derechos del Mar.
Sobre este particular debo señalar que este Congreso tiene a su consideración la ratificación de la Convención sobre Derechos del Mar que, lo menciono a título informativo, fue sancionado por 159 países, de los cuales 42 ya la han ratificado. Aun cuando la Convención no ha entrado en vigor, para lo cual se requieren 60 ratificaciones, sus disposiciones ya se consideran normas consuetudinarias de derecho internacional.
Cabe destacar que por declaración conjunta de los Estados Unidos y de la Unión Soviética del 23 de septiembre de 1988, se expresa que sus gobiernos se guiarán por las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derechos del Mar, de 1982, con respecto a los usos tradicionales de los océanos, que constituyen generalmente el derecho y la práctica internacional, la que equilibra de manera equitativa los intereses de todos Estados, y se reconoce la necesidad de alentar a los Estados a armonizar sus leyes, reglamentos y prácticas con esa disposición.
Esta declaración conjunta de los Estados Unidos y de la Unión Soviética tiene importancia porque Estados Unidos es uno de los países que no ha suscripto esta Convención. Es decir, siendo uno de los países que no la ha firmado, al rubricar esta declaración reconoce su existencia, e indudablemente, la considera como norma de derecho consuetudinario.
Por estas breves consideraciones, señor presidente, solicitó que se apruebe este proyecto de ley por el que se establecen líneas de base y delimitación de espacios marítimos y se introducen modificaciones.