Proyecto de ley en revisión sobre iniciativa popular

28 de agosto de 1996 – 43ª Reunión
Diario de Sesiones – Tomo 6 – Páginas 4722 a 4725

Sr. Menem. — Las circunstancias me obligan a ser muy breve. En primer lugar, la escasez de senadores presentes en el recinto me hace dudar en cuanto a la obtención de quórum. En segundo término, porque considero que el tema ha sido abordado con mucha autoridad y solidez por parte del miembro informante y de los señores senadores que expusieron a continuación de él.
En realidad, si me atuviera a las pesimistas predicciones del señor senador por Formosa en cuanto a que esta institución no tendrá aplicación, menos ganas tendría de hablar. De todos modos, creo que cada vez que se tratan estos proyectos de ley llamados “constitucionales” —porque lo hacemos por mandato constitucional—, se le está dando razón a todos los que apostamos a la reforma constitucional de 1994, una reforma tan vapuleada, y tan injusta y mezquinamente criticada al decir que se le hacía con un solo fin determinado: la reelección del presidente de la Nación.
Pero cada vez que sancionamos alguna de esas leyes, como las que ya hemos sancionado y algunas otras que vamos a sancionar dentro de pocos días, estamos demostrando que fueron mentiras todas las cosas que dijeron aquellos que de manera tan irresponsable criticaron la reforma de 1994.
En un trabajo publicado sobre el tema de la reforma manifestamos que una de las diez notas típicas de la reforma de 1994 era su carácter participativo, además de consensuada, continuadora, provincialista, municipalista y universalista; en fin, todo lo que hace a su tipología. Pero entre todas esas características destacábamos el carácter de participativa. Quizás, esta nota participativa de la reforma es la que le da mejor caracterización en cuanto a demostrar que ella fue una respuesta adecuada al modelo de democracia con justicia social que todos queremos para nuestro país.
Insisto con el carácter participativo de la reforma de 1994, porque es lo que nos hará ubicar mejor con respecto a lo que queremos hacer con la iniciativa popular. El carácter participativo significa que le queremos dar mayor protagonismo al hombre, al ciudadano. Participar significa formar parte de una cosa. Queremos que el ciudadano forme parte de las decisiones y del manejo de la cosa pública. Por eso, también se habla del sentido de la democracia semidirecta, lo que fue bien explicado por el señor senador por la provincia de Buenos Aires. Esta mayor participación del ciudadano no es un capricho, sino que se debe a que las formas tradicionales de representatividad han sido desbordadas en el transcurso del tiempo. Se ha advertido que la representación ya no satisface todas las necesidades de la gente, que quiere un mayor protagonismo directo en la cosa pública.
Nosotros no decimos que con esta norma derogamos el principio representativo, que hemos reafirmado en la reforma de 1994. Pero lo complementamos con la participación.
Con esta iniciativa también queremos abrir una posibilidad para romper con una cierta indiferencia o apatía política y social que se advierte a veces en la sociedad, cuando la gente no participa porque no le interesa, debido a la forma en que se están manejando sus inquietudes. Por ello, tratamos de romper esa apatía que muchas veces lleva al individuo a aislarse en el “yo” y a no pensar en el “nosotros” con sentido comunitario.
Por eso, quiero poner énfasis en el carácter participativo de esta institución que, en la reforma de la Constitución, tuvo tres vertientes o connotaciones: la participación política, la social y la institucional.
La participación política está dada por las instituciones de iniciativa popular y consulta popular, previstas en los artículos 39 y 40. Pero también hay una participación social que está dada, por ejemplo, con esta posibilidad de que las asociaciones de consumidores y usuarios participen en los organismos de contralor. Es decir, hay una participación social a través de las sociedades intermedias.
También está prevista en el artículo 75, inciso 17) cuando se alude a la obligación de preservar la identidad étnica de nuestros aborígenes y tener participación en todo lo atinente al manejo de los recursos naturales y a los temas que sean de su interés. Esta es otra vía de participación social.
También hay una participación institucional que se vehiculiza a través de la institución del defensor del pueblo, que no es sólo un mecanismo de contralor de la administración pública, que no es tradicional, sino que además le da al individuo la posibilidad de participar a través de un mecanismo de fácil acceso, que le permite llegar con su queja cuando el deficiente funcionamiento de la administración pública o de las empresas privatizadas prestadoras de servicios no cumplen con su finalidad o avasallan los derechos del individuo. Entonces, allí hay una participación institucional.
Hoy hablamos de una participación política a través de la iniciativa popular que —repito— no vulnera ni afecta el principio de la representación, sino que lo complementa. No se sustituye la labor del Congreso con la iniciativa popular; simplemente, se le da al pueblo la facultad de presentar un proyecto de ley. De ahí en adelante, se continúa con el trámite normal de cualquier proyecto de ley; es decir, el estudio en las comisiones, deliberación y sanción por parte de ambas Cámaras.
Por eso, cuando George Burdeau en un libro muy interesante llamado La Democracia, habla de este tipo de instituciones como la democracia gobernante, dice que en esa democracia gobernante la masa participa porque no le sirve o no le alcanza la representación asignada.
Me parece bien que opere esa situación, pero no en todo el iter de la tramitación de la ley sino en su parte inicial, que es la presentación de la iniciativa popular. Por eso, podemos decir que la iniciativa popular solo excita —ése es el carácter— la función legislativa, así como una demanda en sede judicial excita la jurisdicción. Entonces, en este caso, la iniciativa popular excita la función legislativa, lo cual no quiere decir, por ejemplo, que la demanda sustituya la labor de un juez, pues cumple con su función de impartir justicia. En el mismo sentido, los legisladores cumplimos con nuestra función de deliberar y legislar.
Repito que aquí estamos ante un perfeccionamiento de la democracia a través de la complementación de la función o carácter representativo que tiene nuestra forma de gobierno.
En lo que hace al proyecto en sí, ya fue explicado claramente y no quiero citar todo lo que podemos decir respecto a que esta institución de la iniciativa popular tiene sus antecedentes en el derecho comparado, lo cual fue muy bien explicado por el miembro informante. Y también en nuestro derecho público provincial que, como siempre, ha ido delante del derecho público nacional; siempre en las constituciones provinciales existieron estas instituciones de avanzada. Inclusive en las cartas orgánicas de algunas municipalidades del interior ya están previstas la iniciativa, el referéndum, el recall y la revocatoria del mandato del funcionario como medio de expresión del pueblo, formas que —repito— no tienden a derogar la representación popular sino a complementarla.
Sólo quiero hacer algunas reflexiones más sobre el tema.
Con respecto a la crítica formulada por el señor senador por Formosa, debo decir que precisamente se exige una mayor cantidad de firmantes para que no cualquier iniciativa pueda ser presentada, sino solamente una que represente una voluntad mayoritaria de gente. Esta es la voluntad, además, del constituyente, quien de lo contrario hubiera exigido un piso más bajo.
El artículo 39 habla de hasta un 3 por ciento. Nosotros hemos bajado dicho porcentaje a la mitad, al 1,5 por ciento.
Y en lo que hace al medio por ciento a que hace referencia el proyecto, no se establece porque no se pueda controlar, sino porque se trata de un sistema de muestreo. Es decir, se pudo haber fijado un 0,5 o un 0,1 por ciento. Es un sistema de muestreo para verificar la autenticidad, que se complementa con las otras formas de control como la de los certificantes ad hoc y las demás expresamente previstas en el proyecto de ley.
Por otra parte, con respecto a que está vedada la presentación de iniciativas respecto de ciertos temas —como los relativos a materia penal, reforma constitucional y tratados internacionales—, quiero plantear lo siguiente: ¿Qué pasa si se presenta un proyecto de ley de se refiere, aún en forma incidental, a uno de estos temas? ¿Qué trámite habría que darle? Creo que en ese caso, por supuesto no será un asunto que tendrá el carácter constitucional de una iniciativa popular, pero habrá que considerarlo como un derecho de peticionar a las autoridades que tiene un grupo de ciudadanos. O sea, habrá que darle entrada y tratarlo como un pedido que hace un grupo de ciudadanos sobre un tema determinado, es decir, sobre alguno de los asuntos vedados recién mencionados. Pero no se le podría dar el carácter de iniciativa popular.
Finalmente, para terminar, quiero hacer la siguiente reflexión con respecto a la posible sanción —o no— en caso de que el Congreso no trate un tema de estos sometidos a su consideración. En tal caso, creo que no puede haber una sanción expresa.
Es cierto que algunas constituciones provinciales establecen que si el tema no es tratado se convierte en ley. Inclusive, algunas hablan de que queda sancionado en forma ficta. Pero por supuesto, de acuerdo con la reforma de 1994 la Constitución Nacional prohíbe la sanción ficta.
Ello tiene que ver con la responsabilidad política del cuerpo. No podemos establecer otra sanción, porque, ¿cuál es la sanción que estamos teniendo hoy por sancionar este proyecto de ley mucho tiempo después del establecido por la Constitución Nacional? ¿Qué sanción tenemos? La Constitución estableció que teníamos dieciocho meses para sancionarlo y lo estamos haciendo, prácticamente, a los dos años. ¿Cuál es la sanción? ¿Qué sanción tenemos por no haber sancionado el proyecto de ley sobre el Consejo de la Magistratura en término? ¿Cuál es la sanción que se nos impone? Y eso que no hemos cumplido con un mandato constitucional. Es decir, mucho menos podríamos hablar de sanciones por no tratar un proyecto de ley de mucha menor jerarquía del que estamos hablando, que se trata de una ley constitucional.
Por eso, creo que esto hace a nuestra responsabilidad; la sanción la tendremos con la crítica de la opinión pública y también con el voto en ocasión de poner en consideración nuestra postulación para ocupar nuevamente una banca en el caso de que corresponda.
Por tal motivo, señor presidente, considero que está bien que el proyecto de ley no haya establecido una sanción en estos casos, ya que se trata de una cuestión de responsabilidad política de cada uno de nosotros.
Finalmente, debo decir que estoy muy satisfecho por el hecho de que demos hoy sanción a este proyecto de ley —que volverá a la Cámara de Diputados— de acuerdo con un mandato constitucional, ya que va a incorporar a nuestra Carta Magna una de las instituciones más progresistas en materia de democracia semidirecta, como es este derecho de iniciativa popular.