Proyecto de ley sobre modificaciones al régimen impositivo (7 y 8 de enero de 1988)

Sesión del 7 y 8 de enero de 1988 – 26º Reunión
Año 1987 – Tomo 4 – Páginas 2392 a 2394 y 2453 a 2456

Sr. Menem. — Señor presidente: a esta altura del debate parecen haberse esgrimido ya prácticamente todos los argumentos en favor o en contra de esta ley impositiva. De todos modos, como manera de fundamentar mi voto, voy a reducir sensiblemente la exposición que tenía pensado hacer.
Me voy a limitar simplemente a efectuar algunas reflexiones que me motiva este paquete impositivo, reflexiones que van a parecer un poco desgranadas pero que. de todos modos, creo que servirán para traducir mi pensamiento sobre el tema.
El sometimiento de este paquete impositivo al Congreso es el reconocimiento más categórico del fracaso total y rotundo de la política económica del gobierno nacional. La subordinación a los esquemas del Fondo Monetario Internacional, la conservación de la hegemonía del sector financiero en detrimento de la producción, la orientación exclusiva hacia las exportaciones, entre otras causas, han traído este resultado. Y las consecuencias sociales de tal política —desocupación, crecimiento irrisorio del producto, distribución re-gresiva del ingreso, incremento de la economía negra— han adquirido dimensiones que convierten a estos rasgos en características casi estructurales.
Cuando se lee el mensaje del Poder Ejecutivo que acompaña el denominado paquete impositivo, se advierte que se habla de virtual emergencia y de arbitrar soluciones perentorias; pero tales conceptos no están referidos a la marcha global de la economía sino sólo al déficit presupuestario.
Es que el gobierno nacional parece que sabe escuchar muy bien a los funcionarios internacionales que se alarman por las proporciones crecientes del déficit estatal, pero no tiene igual capacidad auditiva cuando las voces que se alzan son las de los sectores populares cuyo pronunciamiento fue categórico el pasado 6 de septiembre.
Uno de los objetivos perseguidos es reducir el déficit fiscal. A través del presupuesto aprobado para el presente ejercicio éste había sido estimado en un cuatro por ciento del producto bruto interno; sin embargo, los cálculos oficiales sostienen que la ejecución revela que el déficit ha sido más que duplicado.
¿Cuáles fueron las razones para este incremento? En alguna medida, los egresos fueron superiores a los previstos, pero el elemento fundamental está dado en los ingresos, muy inferiores a los que se habían calculado. Y el paquete impositivo trata de cerrar esta brecha.
El señor presidente de la Nación y su ministro de Economía se han encargado de reiterar la inelasticidad de los ingresos fiscales en el corto plazo, y para ello la han ejemplificado con los gastos en personal. El argumento es verdadero pero el ejemplo no es del todo certero. Recuérdese que casi el 10 por ciento de los gastos del Estado están destinados a los servicios de la deuda. Estos, pactados a tasa variable y con cláusula de reajuste, frente al proceso devaluatorio constituyen el verdadero factor inmodificable del gasto público.
En cuanto a los gastos en personal no vale la pena acercar cifras para reconocer lo que todos saben: el continuo deterioro salarial de los agentes públicos y, como afirma el señor ministro de Economía en un reportaje concedido al matutino «Página 12 del día 27 de diciembre próximo pasado, «mucho menos probable un destino venturoso para alguien que trabaja en Ferrocarriles Argentinos».
Quedan, así, por ajustar los ingresos fiscales. En el debate producido en la Cámara de Diputados el 22 de diciembre se aportaron algunos datos muy ilustrativos acerca de la distancia entre el cálculo de lo que se recaudaría y lo efectivamente ingresado.
Tanto el blanqueo como la simplificación del IVA han aportado mucho menos de lo estimado.
Lo cierto es que, en valores constantes, los recursos tributarios del presente ejercicio son inferiores a los del anterior. Entonces la situación es, que la política económica no es factible discutirla, que la disminución del déficit es sólo una premisa, que los egresos fiscales no pueden alterarse y, entonces, lo único que queda es incrementar los ingresos.
Ahora bien, el tema de los ingresos fiscales puede abordarse desde la perspectiva de una política redistributiva o meramente fiscalista. Y no cabe duda alguna acerca del punto de vista predominante: las cuentas tienen que cerrar. Es la consigna implícita en los proyectos en consideración. La preocupación no es la progresividad de los tributos sino la facilidad de su percepción, y esta línea del menor esfuerzo configura un excelente símbolo de la política económica; excesivamente sensible a las relaciones de fuerza imperantes, nada se hace por efectuar modificaciones estructurales.
Con total sinceridad un dirigente radical bonaerense ha reconocido hace poco que la política del gobierno nacional es un modo de salir coyuntural de la crisis, pero sin tener perspectivas de crecimiento. A confesión de parte se dice que hay relevo de prueba.
Llega entonces al Parlamento esta propuesta sin ser acompañada de una explicación oficial de la reducción de los ingresos fiscales, sin una sugerencia de redistribución de los egresos, sin un análisis serio del presupuesto .en ejecución, sin fijar los grandes lineamientos del próximo, y en estas condiciones se pide la aprobación del paquete impositivo.
Más aún: el pedido llega junto con comentarios catastróficos acerca de lo que ocurriría si no se lo aprueba. O impuestos o «tarifazo», dicen, cuando todos sabemos que la partícula adversativa será reemplazada en los hechos por la conjunción «y». Si no hay tributos, los empleados de los estados provinciales no podrán cobrar. Es otro de los argumentos, adjudicando a estos impuestos una capacidad de recepción inmediata, que el sentido común niega.
Y hoy mismo, el día en que se sabía que estábamos por tratar este paquete impositivo, nos enteramos, por la prensa precisamente, de nuevos aumentos en las tarifas, en los combustibles, etcétera.
A través de este paquete, la tradicional evasión impositiva no será corregida. Ello habla de una profunda malformación en cuanto a cómo los sectores con capacidad contributiva perciben al Estado; por sí los organismos fiscales son incapaces de corregir tal situación, y si la presión impositiva se aumenta, crecientes franjas de actividad económica serán empujadas hacia los denominados sectores informales, pero además este incremento tributario redundará en cierta retracción, lo que disminuirá el monto total sujeto a impuesto.
De ahí que imaginar que dentro de pocos meses estaremos nuevamente en este recinto discutiendo sobre nuevos impuestos no es prueba de una imaginación exacerbada.
Pero este paquete tampoco reducirá el proceso inflacionario. Algunos sectores atribuyen la inflación al déficit. Sin embargo, los teóricos norteamericanos sobre la crisis fiscal más bien estiman que ambos factores son síntomas de una puja no resuelta por el ingreso. No hay relación de causalidad entre ambos y al respecto cabe observar las cifras astronómicas del déficit fiscal estadounidense, de 148 mil millones de dólares, y compararlas con su inflación relativamente moderada, lo que nos da la pauta de que no hay una relación directa entre ambos. Pero si ambos elementos son efectos, cabe preguntarse si este paquete corrige en algo la puja distributiva. Y la respuesta es un rotundo no.
De ahí que las cifras sobre la marcha de la economía argentina deberían colocarnos en una actitud de extrema alarma. Las exportaciones se han reducido, la balanza comercial ha disminuido su superávit, el producto bruto por habitante se mantiene prácticamente estancado, la inversión pública es baja pero la privada es casi inexistente; desde hace más de un lustro somos exportadores netos de capitales; nuestra pobreza creciente financia la recomposición productiva de las potencias hegemónicas. La política de integración pasiva encuentra un marco económico internacional cada vez más desfavorable.
Mientras tanto, se perpetúa una política económica que sigue subsidiando a quienes contrajeron la deuda que, a través de mecanismos como la capitalización de ella, financia a los acreedores internacionales, que sigue garantizando las ganancias de la especulación mientras que somete a todo tipo de riesgos a los que quieren producir.
Estas son las cuestiones que ponen en peligro la gobernabilidad del sistema. En este sentido, pactos o mesas de consenso sólo tienen un significado positivo en la medida en que coadyuven a democratizar el poder económico con un sentido popular y federal.
Podríamos seguir analizando con detenimiento todas estas falencias de una política que se ha revelado desastrosa y que nos ha llevado a esta situación, donde los hechos consumados nos están obligando a adoptar medidas como las que ahora se someten a nuestra consideración.
La circunstancia de que hoy, ya 8 de enero de 1988, en este Senado hayamos tenido que reunimos en una sesión especial para tratar con tanta urgencia este paquete impositivo, en el marco de una situación angustiosa tanto para las finanzas nacionales como para las provinciales, revela una vez más el fracaso categórico y absoluto de la gestión económica del gobierno nacional que ha demostrado reiteradamente su incapacidad para dirigir la economía del país.
Estas medidas impositivas que hoy tratamos revelan de parte de la conducción económica su notable capacidad de inventiva para generar nuevos tributos, aunque para ello deban hacer tabla rasa con algunos preceptos constitucionales —como en el caso del denominado ahorro forzoso— o desvirtuar principios y conceptos fundamentales en materia de papeles de comercio, como ocurre con el caso del cheque donde se distorsiona hasta la función de este importante instrumento comercial para poder detectar el hecho imponible y determinar al responsable del pago.
Recuerdo que en una oportunidad, hace un par de años, el miembro informante de la bancada radical, cuando se ocupó del presupuesto de la Nación, dijo que lamentablemente, ante la escasez de recursos, no disponíamos de ese poder al que hace referencia la Biblia, consistente en la multiplicación de los panes y de los peces; afirmó que los recursos eran limitados. Pero, al parecer, este ejemplo sólo vale para los recursos genuinos, porque en lo que se refiere a la creación de nuevos impuestos observamos que algún poder de multiplicación tienen los funcionarios encargados de dirigir nuestra economía, porque siempre están inventando nuevos impuestos y tienen una capacidad tremenda para descubrir nuevas cargas para imponer a la ciudadanía.
Si este nuevo esfuerzo que hoy se exige a la población fuera para apuntalar algún proceso de crecimiento, para fomentar la producción o contribuir a un ambicioso plan de obras públicas, tendríamos que votar gustosamente este «paquete» impositivo. Pero si tenemos en cuenta que es únicamente, como dice el vulgo, para «tapar agujeros», para paliar el déficit fiscal, entonces, votar de esta forma este paquete impositivo es, desde luego, realmente lamentable.
Pero estamos —como dije anteriormente— ante una política de hechos consumados, en una situación de extrema necesidad; entonces, los legisladores, los representantes de las provincias, nos enfrentamos a esta disyuntiva. Ya sabemos qué está pasando en ellas: en estos momentos, en la mayoría de nuestros estados no se han podido pagar ni siquiera los sueldos de diciembre, ni qué decir de los proveedores y de los contratistas del Estado. Es decir, se ha llegado a un estado virtual de cesación de pagos.
Es manifiesto, entonces, que estas medidas de administración de la economía que aumentan el intervencionismo estatal y los comportamientos dirigistas no tienen fácil cabida en la estructura constitucional argentina, al menos a tenor del modelo liberal de 1853.
Es cierto que todos los derechos de los ciudadanos se ejercen conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio, pero estas leyes como las que estamos por sancionar no tienen cobertura adecuada en la dogmática formal de la Constitución.
¿Cómo explicarnos el ahorro forzoso si sabemos que en esencia es una requisición de dinero? ¿Cómo explicarnos el impuesto a la transmisión del cheque si es en esencia un gravamen meramente formal sobre los papeles circulatorios? ¿Cómo explicarnos la regravación de los combustibles? ¿Cómo explicarnos todo ello si no es acudiendo a la última ratio de la juridicidad, que es el estado de necesidad? Yo pienso que esta invocación del estado de nece-sidad es el único modo jurídico de justificar la sanción de al menos algunos de los impuestos que hoy estamos tratando.
Porque así como el estado de necesidad es la cornisa para el infractor entre el delito y la inocencia, para el Estado esa cornisa es el límite de la confiscación y el arbitrio que agravia o puede agraviar derechos vitales del sistema: libertad, igualdad, propiedad, legalidad.
Ante la situación de hecho invocada por quienes administran las finanzas de la Nación, sólo el estado de necesidad, de aplicación e invocación también por el Estado, es el que puede darles marco de juridicidad y constitucionalidad a estas medidas pues a secas denuncian in extremis una gruesa incompatibilidad con los derechos individuales. Pero si por los hechos la necesidad es un estado, una situación constante y generalizada que afecta al Estado para cumplir con sus cometidos, es legítimo autorizar su invocación siempre que esa razón del Estado satisfaga la tutela de situaciones, derechos e intereses de jerarquía superior respecto del bien común, en comparación con el sacrificio que por excepción se les impone a otros derechos individuales.
En suma, la necesidad financiera como estado, situación generalizada que invoca el gobierno, es título jurídico suficiente para dictar normas de policía de la economía de emergencia, como las que contiene el paquete impositivo.
Esta emergencia está subsumida en la constitucionalidad en la medida en que con este sacrificio de los contribuyentes se procura salvaguardar dos principios básicos de nuestro sistema de gobierno: la democracia federal y el sistema previsional.
A la democracia federal hacen referencias los artículos Io y 5° de la Constitución. El artículo 1° es el que establece que la Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal.
Si nosotros nos vemos en la disyuntiva de esta cesación de pagos de nuestras provincias, de que no se puede sostener prácticamente el sistema federal al cual ellas están obligadas en virtud del artículo 5° de la Constitución Nacional, indudablemente no queda otro remedio que arbitrar estas medidas de emergencia que revelan un verdadero estado de necesidad, que es el único fundamento que puede darles algún título, alguna juridicidad a aquéllas.
Por estas razones es que anticipo mi voto favorable en general a este proyecto de ley invocando, como dije anteriormente, este verdadero estado de necesidad en que se encuentra la Nación en lo que hace a sus finanzas nacionales y provinciales., sin perjuicio de las observaciones que pueda formular respecto de algunos tributos en particular en el momento en que se llegue a esa instancia en la consideración de este proyecto de ley.