Proyecto de ley de implementación de Estatuto de Roma

23 de junio de 2004
14ª Reunión – 12ª Sesión Ordinaria

Sr. Menem. — Señor presidente: a través de la sanción del proyecto de ley en consideración por el que se implementa el Estatuto de Roma vamos a dar un paso trascendente en nuestro país en lo que respecta a la protección y consolidación de los derechos humanos.
Realmente este tema podría dar lugar a una exposición muy extensa, pero lo avanzado de la hora y el informe efectuado por la presidenta de la comisión me eximen de incursionar en algunos temas.
De todos modos, quiero señalar que constituye un hito fundamental que después de haber aprobado el Estatuto de Roma a través de la sanción de la ley 25.390 —que fue realmente un paso gigantesco en la larga lucha por la defensa de los derechos humanos—, estemos por medio del proyecto de ley en consideración tendiendo a la implementación de las normas de dicho Estatuto a fin de que sean efectivamente operativas en nuestro país.
Una cosa es el Estatuto, en el cual figuran la Corte Internacional y la definición de los delitos respectivos, y otra es que para que esos delitos sean operativos en nuestro país se necesita este proyecto de ley de implementación, que además establece las normas de cooperación y, por supuesto, los delitos contra la administración de justicia de la Corte Penal Internacional.
El siglo XX ha marcado una gravísima contradicción, que nos llena de asombro todos los días, porque ha sido pródigo en acontecimientos técnicos y científicos en materia de medicina y en lo que respecta al avance de la técnica pero, al mismo tiempo, se han producido hechos terribles.
Por ejemplo, hemos llegado a la luna; los robots llegan a Marte; salen del universo; en materia de medicina se han hecho progresos extraordinarios, etcétera. Pero mientras eso ocurre en el campo de la ciencia, también el siglo XX ha sido escenario de las más graves atrocidades en contra de los derechos humanos.
En ese sentido, las dos guerras mundiales se llevaron millones y millones de muertos y en algunos países, como en Rusia, desaparecieron tres generaciones como consecuencia de la guerra.
En igual sentido, mientras la medicina y los que estudian para tratar de mitigar el dolor humano avanzan en ese aspecto, en ese mismo momento hay fuerzas que torturan a otros seres humanos. Y mientras se tratan de evitar las consecuencias de enfermedades como el SIDA y otros flagelos sanitarios, las bombas Napalm y toda esa parafernalia de armamentos liquidan miles de vidas en un segundo.
Entonces, esta lucha por la defensa de los derechos humanos se desarrolla en este escenario y data de muchos años.
Es cierto, como decía la miembro informante, que no es la perfección. Todavía quedan detalles. Todavía la política está afectando para que lleguemos al ideal de juzgamiento de los delitos contra los derechos humanos, pero indudablemente es un gran paso.
Desde aquel Estatuto de la Guerra, de 1386, de Ricardo II de Inglaterra, que ya condenaba a algunos crímenes de guerra, hasta el Estatuto de 1478, de Alemania, que en alguna oportunidad invocamos. En el año 1474 se lleva a cabo el primer juicio internacional celebrado por un tribunal internacional, por crímenes de guerra, en el cual fue juzgado Peter von Hagenbach, por los crímenes cometidos por la ocupación de la ciudad de Breisach.
Yo recuerdo que cuando en este Parlamento tratamos la ley de obediencia debida —nosotros en ese momento votamos en contra— señalamos que este señor von Hagenbach había invocado que cometía esos hechos en virtud de órdenes superiores, por la carta de acatamiento de órdenes superiores, pero fue denegada en su defensa, lo cual marca un hito fundamental, por ser contraria a la ley de Dios y de los hombres.
En la guerra de Secesión de los Estados Unidos existió el Código Lieber, sancionado por Abraham Lincoln, en el cual se establece una lista de actos considerados como crímenes de guerra, que era para los soldados estadounidenses, pero como si fueran cometidos en el propio país.
En el año 1870, uno de los fundadores de la Cruz Roja Internacional, Gustavo Moynier, también establece la conveniencia de instituir un tribunal internacional para velar por el incumplimiento del convenio de Ginebra de 1864, relativo al trato de soldados heridos.
En 1919, luego de la Primera Guerra Mundial, el Tratado de Versalles otorgó a las potencias aliadas la facultad y el derecho de enjuiciar y castigar a los individuos que violan las leyes y costumbres de la guerra. Por ese tratado se quiso enjuiciar al káiser Guillermo II, pero al no ser concedida su extradición por los Países Bajos no pudo ser juzgado, y sí actuaron tribunales de distintas ciudades alemanas, para juzgar los delitos de guerra.
En el año 1948, la Asamblea de las Naciones Unidas sanciona la Convención para la Prevención y Sanción del Delito de Genocidio. Además invitó a la Comisión a estudiar la posibilidad de crear un tribunal internacional para juzgar estos delitos.
En el año 1950 se dicta la resolución 489 de la Asamblea General, por la cual se establece un comité para preparar una propuesta relacionada con el establecimiento de la Corte.
En el año 1951 se redacta ese proyecto que se revisa en el 53 y no se lo pone en vigencia, entre otras cosas, porque las partes no se habían puesto de acuerdo sobre la definición del delito de agresión. Estamos hablando del año 1951. Llegamos a la consideración del Estatuto de Roma en la década del 90 y todavía no se pusieron de acuerdo sobre la definición del delito de agresión, razón por la cual no está incluido en el Estatuto de Roma.
Luego, con la Guerra Fría, todos estos intentos se paralizan y recién en la década del 90 se reanudan las gestiones para la creación de la Corte Internacional, que termina con la sanción del Estatuto de Roma.
Esta larga lucha marca el funcionamiento de algunos tribunales internacionales que contribuyeron al desarrollo del derecho penal internacional. Aquí ha sido mencionado el tribunal de Nuremberg y el de Tokio. Estos tribunales que fueron instituidos por las potencias aliadas para juzgar a los criminales de guerra, terminaron dictando condenas de muerte, algunas de las cuales fueron ejecutadas, otras no, y constituyó un antecedente importante por dos cuestiones: primero, porque permitió el desarrollo de una doctrina sobre los que eran los crímenes de guerra y, en alguna medida, se introdujeron principios de derecho humanitario y, por otra parte, la necesidad de la creación de un tribunal internacional. Porque los tribunales de Nuremberg y de Tokio, como los posteriores de la ex Yugoslavia y de Ruanda, que están funcionando actualmente, tienen un problema insoluble, que felizmente el Estatuto de Roma los va a superar.
Como aquí se ha dicho, son tribunales creados ex post facto, es decir, después de cometidos los crímenes, con lo cual se viola un elemento liminar del principio de legalidad que es el del juez natural.
Esta mañana le pregunté a la doctora Argibay y reconoció que tuvieron que hacer toda una elaboración para justificar por qué en los tribunales de la ex Yugoslavia y de Ruanda podían funcionar esos tribunales juzgando crímenes cometidos con anterioridad. Salvaron así el principio del juez natural diciendo que si son creados por ley se entiende que cumple con este requisito, lo cual -por supuesto- es una interpretación sumamente forzada. Es claro que se tiene que crear por ley, pero para que sea el principio del juez natural tiene que ser antes de los hechos sometidos a procesos.
Por eso en nuestra ley de implementación, nosotros hacemos referencia y nos remitimos al principio de legalidad establecido por el artículo 18 de la Constitución Nacional, porque rescatamos estos principios, el de que no hay crimen sin ley previa y todos tienen que ser juzgados por un juez instituido antes del hecho de la causa.
Señor presidente: así llegamos al Estatuto de Roma, que ha sido ratificado en nuestro país por la ley 25.390. Como aquí se dijo, nosotros firmamos este convenio y lo ratificamos, y ahora viene la ley de implementación, que es la que estamos tratando.
Esta ley tiene dos principios fundamentales: el de complementariedad y el de cooperación. ¿Qué quiere decir el principio de complementariedad? Este principio quiere decir que los delitos establecidos en el Estatuto de Roma —y que nosotros estamos incorporando y haciendo operativo en nuestro derecho—, primero tienen que ser juzgados por los países en donde esos hechos se cometen. La Corte Penal Internacional interviene en caso de que esos países no quieran o no puedan juzgarlo. Pero la obligación primaria de juzgarlo está en los países donde se cometen esos hechos y esos países delegan en la Corte el juzgamiento sólo en el caso de que no quieran o no puedan juzgarlo. O bien la Corte interviene cuando se demuestra que en esos países no se los quiere juzgar. Este principio es fundamental porque además de que la jurisdicción la ejercen los propios países tiene una gran importancia porque administra en forma adecuada los casos que llegan a la Corte.
En segundo término, está el principio de cooperación, que es fundamental y está también establecido en esta ley de implementación. El principio de cooperación es muy importante porque la Corte Penal Internacional es un tribunal que tiene sus miembros, sus fiscales y su sede, pero no tiene cómo hacer cumplir las sanciones que dicte. En esos países, no tiene cómo recoger las pruebas, hacer allanamientos o llevar a cabo requisas. Todo este tema de la cooperación se tiene que llevar a cabo por los países donde se cometieron los delitos. Por eso, la cooperación está sindicada como uno de los principios liminares en esta ley de implementación de la Corte Penal Internacional.
Ahora bien, ¿cómo traíamos los delitos del Estatuto de Roma? Había dos formas de incorporarlos. Uno de ellos era volver a definirlos en nuestra legislación. Este es el criterio que había adoptado el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo en 2002; es decir, volvió a definir los delitos. Es el criterio que estaba en el dictamen que se había aprobado oportunamente en la Comisión de Relaciones Exteriores y que no pudo ser tratado. El otro criterio es directamente remitirse al Estatuto de Roma, que los tiene definidos, y establecer las penas. El dictamen que hoy estamos considerando fue la fusión de tres proyectos presentados.
Dicho sea de paso, una de las iniciativas fue presentada por quien habla, junto con otros senadores, a quienes agradezco el apoyo de haber firmado mi proyecto. En definitiva, se cambia el criterio: se remite directamente al Estatuto de Roma y se establecen las penas, que van de 15 a 25 años, de 3 a 25 años y, en caso de muerte, a reclusión y prisión perpetua. Ahí, los tres grandes grupos de delitos son el genocidio, los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad.
Sí debemos aclarar —esto lo tenemos que decir porque es una parte fundamental de esta norma— que en nuestra ley de implementación estamos incorporando algunos cambios en estos delitos. Por ejemplo, tomemos el caso en que se prohíbe reclutar a niños menores de 15 años de edad en las fuerzas armadas nacionales o para que se los utilice para participar de hostilidades.
El Estatuto de Roma habla de 15 años. En la ley de implementación, nosotros elevamos la edad a 18. ¿Por qué lo elevamos a 18 años? Porque en el protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño, relativo a la participación de niños en conflictos armados —que nosotros ratificamos por ley 25.616—, hemos establecido la edad de 18 años. Recordemos que para la legislación argentina, se es niño hasta los 18 años. También tengamos en cuenta la reserva que se hizo cuando sancionamos la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño.
La otra innovación que hacemos al Estatuto de Roma en lo que hace a estos crímenes de guerra es que allí se prohíbe la inanición de poblaciones civiles en caso de conflictos armados internacionales. Nosotros la extendemos para los conflictos armados, aunque no sean internacionales.
Estas son las dos modificaciones que hemos introducido. En realidad, nosotros habíamos querido introducir otros delitos relacionados con el tipo de armas que se emplean, de acuerdo con las convenciones sobre armas en las que participa la República Argentina. Habíamos propuesto también incorporar el tema de la repatriación de los prisioneros, que fue pedido por organizaciones no gubernamentales, pero no hubo acuerdo para esta incorporación y no se tuvo en cuenta a la hora de redactar este proyecto de ley.
Quiero referirme a dos precisiones más sobre las características de esta ley de implementación.
En cuanto al ámbito de aplicación de la ley, ustedes recordarán que en el Código Penal se establece el principio de la territorialidad. A ese principio de territorialidad, nosotros le agregamos dos casos en los cuales también se aplica la ley. Estos casos son cuando se cometan delitos por nacionales argentinos fuera de nuestro territorio o por personas domiciliadas en la República Argentina, siempre que el imputado no haya sido absuelto o condenado en el extranjero o, en este último caso, no haya cumplido la pena. Es decir que, en este caso, el principio de territorialidad cede, porque los delitos fueron cometidos en el extranjero por nacionales argentinos o personas domiciliadas en nuestro territorio. Y si no son juzgados en el extranjero, lo debemos hacer en nuestro país. Y también en los casos en que los debamos juzgar debido a convenios internacionales.
También existe otra cláusula que es muy importante, que contiene el principio aut federe aut iudicare —y ya voy terminando, porque veo caras que expresan impaciencia; ocurre que empezamos muy tarde—, que significa que si hay en el país una persona sospechada de haber cometido algunos de los delitos o crímenes contemplados en el Estatuto de Roma, la República Argentina tiene que juzgarlos aunque no hayan sido cometidos en el país, siempre y cuando no se la quiera juzgar en otra nación. Es decir que el principio es que o lo juzga el país o lo entrega.
Si el país no lo juzga, lo tiene que entregar a la nación que lo reclama y que tenga derecho a juzgarlo; siempre que no haya procedido la extradición o lo reclame la Corte Penal Internacional.
Con relación a todo lo demás, están perfectamente tipificados en la ley los delitos contra la Corte Penal Internacional, es decir, todas aquellas acciones ilegítimas que se cometan contra el organismo internacional. Allí están regulados, así como también perfectamente establecidos y penados, el falso testimonio, la falsedad de las pruebas, la corrupción de testigos, los intentos de soborno, etcétera.
Luego, está la norma de cooperación internacional de asistencia judicial. Ahora bien, quiero aclarar que esta cooperación con la Corte Penal Internacional es mucho más amplia que la incluida en los tratados que se celebran bilateralmente con otros países, porque como la Corte Penal Internacional no tiene una infraestructura adecuada para realizar las pruebas, hacer allanamientos y llevar a cabo el procedimiento para poder juzgar, todas estas acciones deben ser hechas por los países a los que se las requiera; y estos tienen la obligación de prestar esa colaboración.
Por lo tanto, en la implementación de la ley, se regulan cuestiones tales como la forma de hacer los pedidos, la manera en que se tramitan, qué ocurre si hay pedidos concurrentes de extradición, etcétera.
Ahora bien, debo aclarar que cuando hablamos de entrega de personas a la Corte, precisamente, se trata de “entrega” y no de extradición, porque esta ocurre cuando se da entre estados. En consecuencia, reitero, cuando se entregan prisioneros a la Corte, no se trata de extradición.
En cuanto a la posibilidad de que un argentino integre la Corte Penal Internacional, hemos establecido un criterio que ya estaba en el dictamen anterior, que consiste en que para que pueda ser candidato, su designación debe hacerse mediante el mismo procedimiento fijado para la designación de los miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Había otro procedimiento propuesto, que contemplaba a la Cancillería, pero se ha optado por el señalado; y al respecto, coinciden ambos dictámenes.
— Murmullos en el recinto.
Sr. Presidente (Guinle). — Por favor pido silencio y respeto al orador.
Tiene la palabra el señor senador por La Rioja.
Sr. Menem. — Finalmente, señor presidente, quiero señalar algo más. No puedo terminar la exposición sin resaltar la labor que han cumplido los asesores de las comisiones, que han tratado de unificar las distintas posiciones sobre el tema. Creo que se ha encontrado una solución satisfactoria. A lo mejor, no nos satisface a todos, en todos los puntos. Pero, de todos modos, creo que —como bien se dice, lo mejor es enemigo de lo bueno— es un buen proyecto.
Quiero terminar, también, con una referencia de carácter político, a propósito de lo que decía la miembro informante. Es cierto que esta Corte Penal Internacional está jaqueada por la potencia más grande de la tierra que, no obstante haber firmado junto con otros ciento treinta y nueve países su aprobación, luego, no sólo no la ha ratificado y dice que no la va a ratificar, sino que hace propaganda para que no la ratifiquen otros países. Además ha celebrado, con otros países, convenios bilaterales de inmunidad para los ciudadanos norteamericanos, cuando hacen maniobras o cuando sus tropas van a otros territorios.
Nosotros, oportunamente, hemos repudiado estos convenios. Hemos sancionado aquí un proyecto de declaración de mi autoría y de algún otro senador, por el cual rechazábamos esos convenios bilaterales de inmunidad que piden los Estados Unidos que, en ese sentido, hacen valer la ley del más fuerte.
También quiero decir lo siguiente. Esa resolución de las Naciones Unidas a la cual se hizo referencia está vinculada con el tema de las misiones de paz. Pero hay otro tema mucho más grave que ese. El propio Estatuto de Roma, en el artículo 16, autoriza al Consejo de Seguridad, de acuerdo con el Capítulo VII de la Carta, para que pida a la Corte que suspenda, por un plazo que no podrá exceder de doce meses, la investigación o el enjuiciamiento que haya iniciado. La Corte procederá a esa suspensión. La petición podrá ser renovada por el Consejo de Seguridad en las mismas condiciones. Es decir que, por más que un juicio avance, en determinado momento, el Consejo de Seguridad, en base al Capítulo VII —que debatimos tanto cuando se trató el tema del envío de tropas—, puede pedir la suspensión del juicio y puede renovar esa suspensión.
Es claro que esto es —para decirlo en términos romanos— una capitis diminutio de esta institución tan importante que se ha creado. Pero esas fueron las condiciones en que se pudo conseguir. Sé que fueron temas muy discutidos. Esperamos que cuando se modifique la Carta de las Naciones Unidas, cuando se amplíe o se elimine ese derecho de veto, en algún momento, esta norma deje de tener aplicación.
Pero quiero hacer otra aclaración que es importante. Cuando los Estados Unidos piden inmunidad de sus tropas, invocan el artículo 98 del Estatuto de Roma. Y no tiene nada que ver con este artículo, que establece lo que se denomina el “estatuto de las fuerzas”. Esto es, cuando unas fuerzas armadas están en un país, con consentimiento de éste, pueden celebrar convenios para que, en caso de que las fuerzas armadas del país cuyas tropas están ahí cometan algún delito, ese delito pueda ser juzgado por el país de origen de las tropas. Eso se llama el “estatuto de las fuerzas”.
Pero esto no se aplica a los casos de inmunidad que están pidiendo los Estados Unidos, que abarcan todos los casos en que los ciudadanos o las tropas norteamericanos van a otro país, inclusive, en actos de agresión u ocupación. Para esos casos no está el artículo 98. Eso contempla situaciones distintas. Lo están aplicando en forma totalmente errónea y, por supuesto, no les asiste el derecho a su instrumentación.
Finalmente y en cuanto a su estado actual, bien se ha dicho que el Tratado fue suscrito por 139 países, de los cuales 94 ya lo han ratificado, lo que lo hace el que más firmas consiguió en la historia de los convenios internacionales. Este no es un dato menor.
Informo también que no son muchos los que lo han implementado. Algunos senadores, en cierto momento, me preguntaron acerca de mi inquietud por sancionar esta ley de implementación. Simplemente, era porque como nuestro país viene marcando rumbos en materia de derechos humanos —a través de la reforma constitucional de 1994 y de las incorporaciones de los convenios internacionales de protección de la dignidad de la persona humana que se efectuaron después—, quería que la Argentina fuera el primer país latinoamericano en sancionar esta ley de implementación.
Hay un país de Centroamérica —creo que es Costa Rica— que ya sancionó una ley de implementación muy escueta —tiene tres o cuatro artículos—. Uruguay está a punto de sancionarla. Hoy, felizmente, trataremos de aprobarla nosotros; espero que en Diputados tenga un trámite más rápido.
Como dato informativo, entre los 94 países ratificantes —que ya han aprobado leyes de implementación como la que sancionaremos hoy nosotros— podemos destacar a Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega, Eslovenia, Sudáfrica, Suecia, Suiza y el Reino Unido.
Muchos de esos países son muy importantes, por lo que creo que en ese sentido vamos por el buen camino. Sólo nos encontraremos con el escollo de que la potencia más grande de la Tierra le ha declarado la “guerra santa” al Estatuto de Roma. Pero creo que con nuestra persistencia, haciendo docencia en los foros internacionales y asumiendo posiciones firmes, será una batalla que a la larga ganaremos.
El día que ganemos esa batalla, considero que habremos ganado la batalla decisiva por la dignidad del ser humano.