Proyecto de ley sobre empleo

17 y 18 de abril de 1991
Diario de Sesiones – Tomo Abril – Páginas 6466 a 6471

Sr. Menem. — Señor presidente: solicito que se invite nuevamente al señor ministro de Trabajo y Seguridad Social, dado que ha manifestado su intención de participar en el debate.
Sr. Presidente (Solana). — Así se hará, señor senador.
Ingresan en el recinto y ocupan los sitiales reservados a los ministros, el señor ministro de Trabajo y Seguridad Social, doctor Rodolfo Díaz, el señor subsecretario de Trabajo, doctor Enrique Osvaldo Rodríguez, y el señor jefe de Gabinete de Asesores del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, doctor Enrique Strega.
Sr. Presidente (Solana). — Continúa en el uso de la palabra el señor senador por La Rioja.
Sr. Menem. — Señor presidente: hubiera querido que siguiéramos tratando este importante proyecto en un clima un poco más pacífico porque, indudablemente, se trata de una iniciativa que tiende a crear las condiciones para que en nuestro país se puedan superar de una vez por todas las consecuencias de una crisis recurrente y permanente que desde hace tantos años sacude nuestra estructura económica y social.
Esta propuesta del Poder Ejecutivo es sumamente importante. Tanto es así que se integra con otras leyes fundamentales ya sancionadas por este Parlamento y referidas a esta necesidad expresada por la sociedad argentina con relación a provocar los cambios estructurales requeridos para salir de este estancamiento, de esta recesión, de esta crisis que tanto nos ha hecho y nos hace sufrir a los argentinos. Yo digo que se integra con las otras leyes: de reforma del Estado, de emergencia económica, de reforma tributaria; y ahora con este proyecto que introduce modificaciones importantes relacionadas con la problemática del empleo.
Este es un tema que resulta muy caro a los justicialistas. Por eso le hemos dado esta importancia y debido a ello lo venimos debatiendo desde hace mucho tiempo. No es que lo hayamos querido demorar en las comisiones sino que se trata de un régimen que generó muchas dudas.
Se trataba, señor presidente, de encontrar un equilibrio entre la necesidad de obviar todos los obstáculos para que puedan crearse puestos de trabajo y para que salga a la luz todo el trabajo en negro, y al mismo tiempo no dejar en una situación de desprotección a los trabajadores.
Es decir que el problema radicaba en encontrar ese justo equilibrio, entre la necesidad de una legislación que dé respuestas al momento que vive el país, en el que la desocupación tiene que ser combatida, y el hecho de no dejar sin la cobertura legal necesaria a los trabajadores, quienes no pueden correr el riesgo de quedar nuevamente a expensas de las decisiones de la parte más fuerte en la relación laboral.
De ahí la demora. Por ello se hicieron tantos estudios, tantas consultas; ahora el proyecto ha llegado a este recinto con madurez, con muchas reflexiones al respecto y apoyado en una serie de principios prácticos jurídicos, económicos y sociológicos que han sido conciliados, según creo, en este instrumento tan importante que tenemos a nuestra consideración.
Como decía anteriormente, éste es un tema muy caro a los justicialistas. Desde el nacimiento de nuestra doctrina, desde que el general Perón asumió el poder otorgó al trabajo un valor fundamental. Por ello reivindicó al trabajo y a los trabajadores. Al general Perón le gustaba que lo llamaran presidente, también general, pero pienso que más le gustaba que le dijeran “el primer trabajador”, como reza nuestra marcha partidaria.
Pero no se trató solamente de declamaciones. La más importante legislación laboral que se dictó en el país tendiente a reivindicar al trabajo y a los trabajadores data precisamente de la época en que el general Perón adviene al poder, primero a través de la famosa Secretaría de Trabajo y después cuando asume la Presidencia en 1946.
Por eso en la Constitución de 1949 no podía estar ausente la consideración de lo que es el trabajo y lo que significa para nuestra concepción política. En dicha Constitución se consagran los derechos del trabajador. En uno de sus artículos, con referencia a este tema, dice: “El trabajo es el medio indispensable para satisfacer las necesidades espirituales y materiales del individuo y de la comunidad, la causa de todas las conquistas de la civilización y el fundamento de la prosperidad general; de ahí que el derecho de trabajar debe ser protegido por la sociedad, considerándolo con la dignidad que merece y proveyendo ocupación a quien la necesite…”
Aquí está quizá la clave de por qué hoy estamos considerando una ley de empleo: “…proveyendo ocupación a quien la necesite…”.
El tema del empleo o del desempleo, si queremos ver el problema, indudablemente no siempre ha formado parte del discurso social. Es un problema que ha nacido y se ha incrementado en los últimos años. Es una cuestión diría contemporánea en nuestra sociedad. Recién nace a la consideración, como se ha dicho en este recinto, después de 1930, con los primeros problemas que se plantearon con relación al petróleo.
La situación se ha ido agravando en los últimos años. De una media histórica de desempleo abierto que estaba en el orden del 3.5 por ciento pasamos, en los últimos tiempos, a casi un 10 por ciento. Por eso se trata de una problemática que interesa a la sociedad, y por ello este gobierno no podía dejar de considerarla ni de plantearla.
Por estas mismas razones se obtuvieron las respuestas a que me voy a referir en las encuestas que se hicieron para determinar si esta cuestión constituye un problema que aflige a la población.
En efecto, en una encuesta realizada por Gallup sobre el proyecto de ley nacional de empleo, en octubre de 1990, el 97,9 por ciento de los encuestados entendió que la desocupación es un problema grave o muy grave; el 86,4 por ciento se expidió señalando como importante o muy importante la regularización del empleo no registrado, es decir, el blanqueo del trabajo en “negro”; el 77,4 por ciento manifestó acuerdo o pleno acuerdo con la implementación de un seguro de desempleo; el 94,4 por ciento prefirió planes de empleo, contra un 2,5 por ciento que optó por asistencialismo en materia de elección de planes sociales. Entre un 50 y un 64 por ciento se expidió favorablemente con respecto a las diversas modalidades de contratación propuestas y un 52,2 por ciento estimó que dichas modalidades favorecían la generación de empleo. De donde queda claro que el proyecto en tratamiento se aboca a una problemática que la sociedad argentina observa con preocupación y esperanza.
Por eso, señor presidente, ha sido oportuno el planteo de este nuevo régimen legal que viene a solucionar todos estos problemas referidos a la desocupación y a la forma de combatirla.
El fenómeno social del trabajo humano que, como decía, ha sido un tema central de la cultura vigente en Occidente casi con exclusividad desde hace por lo menos ciento cincuenta años.
La sociología, la economía, la política y hasta la literatura construyeron un discurso social donde el esfuerzo colectivo humano era uno de los temas principales de interés, de explicación y de valor. En el mundo moderno el trabajo del hombre es mucho más que un hecho económico material; es la función social del trabajo, como decía el señor ministro, definitoria de la organización básica de las sociedades contemporáneas.
Cuando el justicialismo hace cuarenta años dio jerarquía constitucional a la afirmación de que “…reconoce una sola clase de hombres: los que trabajan…”, no hacía otra cosa que expresar esta persuasión central: el trabajo es el análogo social de la persona humana entendida como dignidad trascendente.
Así entendido el trabajo humano, el espacio social donde se establecen las relaciones laborales, no puede ser descripto como un mercado.
La doctrina católica, desde León XIII hasta Juan Pablo II, el pensamiento político argentino y lo más destacado de la ciencia social y jurídica laboral insisten en rechazar cualquier connotación mercantil en los aspectos laborales. El trabajo no es una mercancía, el salario no es un precio. Por ello es más correcto hablar de un sistema de relaciones laborales y no de un mercado laboral.
Si partimos de la base de que el empleo es la situación de participación en el esfuerzo colectivo de la sociedad, podemos decir que este sistema de relaciones laborales al que se hacía referencia se basa en un presupuesto: que las personas trabajen, o sea que la sociedad les haya definido una situación de participación en el esfuerzo productivo de ella.
Esta es una situación social básica. Sin ella no existen relaciones de trabajo ni derecho del trabajo ni salarios; la revolución productiva o la política de empleo pleno no tendrían sentido. La vieja y digna necesidad bíblica de ganarse el pan con el sudor de la frente dejaría paso a la tétrica compulsión de darse una estrategia de supervivencia.
Por eso el gobierno nacional sostiene que una política de empleo no se resuelve en las actuales circunstancias sino a través de profundos cambios estructurales.
Desde luego que a nadie se le ocurre que el tema del desempleo se va a solucionar únicamente con una ley de empleo. Esto sería una utopía. Como lo ha dicho el señor Ministro; este proyecto de ley de empleo se sanciona porque también están dadas las condiciones para ello.
Creemos, así como lo cree el gobierno, que están dadas las circunstancias para sancionar un proyecto de ley de empleo porque además se han dado todos los otros pasos. Como ya expresé al principio, éstos comprenden las leyes estructurales que tienden a la reforma del Estado y a la creación de nuevas condiciones económicas, a establecer un nuevo marco fiscal, etcétera. Y con la ley que sancionamos respecto de la convertibilidad del austral se va a insertar esta política ocupacional que el Poder Ejecutivo ha propuesto a través de este proyecto de ley que estamos tratando.
Señor presidente: no voy a exponer los antecedentes de derecho comparado, como lo había previsto, porque quiero abreviar al máximo esta intervención, dado que por las situaciones que se han tratado en este recinto, que han motivado la interrupción de la sesión, se ha hecho demasiado tarde y no quiero abusar del tiempo ni de la paciencia de los señores senadores y del señor ministro. Pero debo decir, si, que reafirmamos lo que decíamos hace algún momento.
Esta iniciativa que ha sido tan estudiada fue sometida a la opinión de la Organización Internacional del Trabajo. En efecto, el primer proyecto de ley de empleo que se elaboró en el Poder Ejecutivo mereció una consulta a ese organismo. En ese importante ámbito de estudio del derecho del trabajo se ha dicho que se trata de una pieza legislativa muy bien redactada que introduce muchas ideas nuevas en esa rama del derecho en la República Argentina, siendo la versión en tratamiento una muy mejorada del anterior proyecto.
Por otra parte, se la ha elogiado señalándola como una iniciativa muy positiva desde el punto de vista de la promoción del empleo, especialmente ante el deterioro de la situación ocupacional en el marco de profundas reformas estructurales planteadas por el gobierno nacional.
A raíz de esa consulta a la que me acabo de referir se han formulado observaciones que han sido tenidas en cuenta en el momento de elaborarse los sucesivos dictámenes y han podido ser receptadas en el proyecto que ahora estamos tratando.
Respecto de la complejidad administrativa, el informe de la OIT rescata el espíritu que la guía, poniendo de manifiesto la legítima preocupación de proteger los derechos de los trabajadores, aun a costa de un impacto neto menor que las medidas normales.
Advierto que no voy a entrar a considerar en particular las características principales de este proyecto, porque ya lo ha hecho con mucha precisión el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
Pero sí quiero decir que las características principales se pueden resumir de la siguiente forma: el proyecto de ley nacional de empleo constituye una versión muy trabajada, que ha sido objeto de múltiples mejoras, como decía anteriormente, y adaptaciones en base al primer proyecto elaborado: entre agosto y noviembre de 1989, pasando por el remitido por el Poder Ejecutivo al Senado de la Nación en febrero de 1990 y que tomó estado parlamentario en diciembre de ese año.
Desde entonces han tomado participación los actores sociales involucrados, organizaciones sindicales y empresariales centralmente, y se han recibido opiniones académicas y de organismos técnicos especializados, entre ellos uno a que hice referencia hace instantes, que es la Organización Internacional del Trabajo.
El tema fue tratado en cinco comisiones del Senado. Hay dos dictámenes, pero el que nos toca abordar ahora ha podido resumir las observaciones principales sobre la problemática del tema que consideramos. No obstante, creemos oportuno referirnos a los aspectos sobresalientes de este proyecto de ley de empleo que viene a ocupar un importante espacio vacante en la legislación positiva argentina.
Asumido el concepto de empleo como el de una situación social jurídicamente configurada, que mediante los mecanismos de este proyecto pretende hacer operativo nada menos que el precepto constitucional del derecho al trabajo, la política de empleo se transforma en un eje meridiano y adquiere relevancia en la definición de las políticas económico-sociales.
En la definición del artículo 1°, hay dos aspectos fundamentales. El primero es la mención de que, a lo que se tiende, es a hacer operativo el derecho del trabajo. Ocurre que no basta con que los derechos estén consagrados en la Ley Fundamental; no basta con que estén consagrados en las leyes. Lo importante es que puedan tener vigencia concreta, que puedan ser aplicados. Por eso se habla de que el derecho del trabajo tiende a ser operativo.
Por tal motivo, me parece muy feliz la definición del artículo 1º, así como también me parece muy acertado esto de colocar a la política de empleo en el centro de gravedad de todas las acciones que va a llevar el gobierno de aquí en más tanto en materia económica como social.
Me parece que éste es el punto de partida o el basamento de toda una estructura que se ha montado con respecto al proyecto y que tiende a estos aspectos fundamentales. Procura hacer operativo el derecho de trabajar, para lo cual la política de empleo está colocada como idea fuerza metida en todas las acciones de gobierno de aquí en más.
Por eso también, señor presidente, estimamos que los objetivos específicos que promueve este proyecto pueden sintetizarse de la siguiente forma. En primer lugar, promover la creación de empleo productivo; en segunda instancia, atender procesos de reconversión productiva; en tercer término, facilitar el desplazamiento de personas hacia ocupaciones de mayor productividad e ingresos; apoyar el acceso a empleos de grupos con dificultades accesorias; colocar a la formación profesional como eje protagónico de la política de empleo; desarrollar políticas de incremento de la producción y de la productividad; proveer a la protección de los trabajadores desocupados; agilizar la movilidad geográfica y/o sectorial de los trabajadores; optimizar el mecanismo del régimen del salario mínimo, vital y móvil; promover el blanqueo de las relaciones laborales clandestinas; facilitar el tripartismo, federalización y descentralización en la gestión y ejecución de políticas, así como también todos los otros aspectos que tiendan a lograr estos objetivos fundamentales.
En materia de promoción del empleo, aspecto que ocupa uno de los capítulos fundamentales, se asume la formulación de una política de empleo integrada a las políticas económicas y sociales, lo cual implica tomar posición en las grandes decisiones de gobierno, como decía hace algunos momentos.
Por ende, el proyecto contempla la necesidad de que el Poder Ejecutivo tenga a la vista el criterio de generación de empleo en el análisis y diseño de las políticas nacionales. Incrementar la utilización de la capacidad instalada; promover la inversión productiva y generadora de empleo directo o indirecto; cuantificar el efecto ocupacional de la inversión pública o con apoyo estatal; atender los efectos de la política tecnológica sobre el empleo, favoreciéndola; asociar la formación profesional con el mundo del trabajo y otorgar protagonismo a los sectores sociales a través del mecanismo de la negociación colectiva y la información y consulta, son algunas de las propuestas del proyecto en materia de promoción y defensa del empleo.
Las modalidades del contrato que se prevén han sido correctamente explicadas por el señor Ministro, razón por la cual me voy a remitir a su magnífica exposición en este tema, así como también en lo que atañe a la regulación del contrato de trabajo eventual y las empresas de servicios eventuales.
También voy a pasar por alto el seguro de desempleo, la formación profesional y el empleo y estadística.
Por respeto a los señores senadores y para facilitar el trámite de esta sesión, pido una inserción que se refiere a todos estos capítulos, que coincide en un todo con la exposición que acaba de hacer el señor ministro de Trabajo.
Pero quiero decir a modo de cierre de esta sintética exposición, que la definición de una política nacional de empleo deberá contemplar los objetivos nacionales en la materia, sus alcances y proyecciones a partir de la incumbencia de todos los sectores involucrados. Deberá también garantizar la adecuación de las respuestas a las necesidades económicas, sociales, educativas y laborales.
Esto permitirá un incremento de la oferta disponible, una significativa mejora de la calidad de los programas de formación impartidos y una mayor optimización de los recursos disponibles.
La descentralización y la federalización real de los programas y modalidades operativas posibilitará una redistribución más justa de los recursos existentes, atendiendo más acertadamente a las demandas de los sectores productivos más dinámicos, así como a los grupos sociales más afectados por los procesos de reestructuración económica y productiva.
La ley nacional de empleo define su problemática científica desde antes del establecimiento de la relación laboral. Quiero enfatizar esto, ya que se trata de una previsión: la ley de empleo define la problemática en forma previa al establecimiento de la relación laboral, asumiendo el empleo como condición de existencia de la misma y como objetivo de política social.
También tiende a garantizar jurídicamente el derecho a trabajar, a lograr una situación social de empleo. Epistemológicamente sin ignorar las virtualidades valorativas de lo filosófico, incorpora un fuerte ingrediente empírico proveniente de las ciencias sociales positivas, en la elaboración de las formulaciones jurídicas.
Es decir que aquí, señor presidente, no se ha venido a inventar nada. Se ha tomado nuestra experiencia nacional de la observación práctica de nuestra realidad, además de la rica experiencia adquirida en otros países parecidos o con similar problemática que el nuestro, donde algunas de estas instituciones ya han sido puestas a prueba y han funcionado en forma tan satisfactoria que nos permite incorporar esa experiencia a nuestro derecho positivo.
En la inserción que pedí se citan los antecedentes de derecho comparado y se alude a todos los países que han hecho experiencias muy importantes en esta materia.
Por eso decimos que este proyecto es un “armónico teórico” de este proceso de profunda crisis, y como tal constituye un horizonte abierto de posibilidades que realmente vale la pena intentar.
Hacerse cargo responsablemente de estos problemas nos impone a los argentinos un proceso intelectual riguroso que respete algunos pasos inexcusables: investigación empírica, para relevar datos confiables; conocimientos científicos, para disponer de hipótesis explicativas serias; reflexión teórica, para fundamentar en profundidad nuestras explicaciones; definición política, para que nuestras opciones valorativas sean explícitas y no “de contrabando”; formulación jurídica, para proponerle a la sociedad un esquema de comportamientos esperados o implementación técnica, para operar con eficiencia sobre los elementos de la situación.
Pero, en definitiva, señor presidente; todo esto que venimos diciendo apunta a ese gran objetivo que consiste en dar la posibilidad de que se solucione este grave problema del desempleo. Problema que en los últimos años, en las últimas décadas y en forma creciente se ha convertido en un verdadero flagelo, no sólo para la sociedad argentina, sino también para muchos países que están en vías de desarrollo, como el nuestro.
En definitiva, de lo que se trata es que bajo la protección jurídica que tenemos la obligación de brindar a los trabajadores, dentro de esa cobertura jurídica que constituye la ley de contrato de trabajo, se puedan generar las condiciones jurídicas, técnicas y económicas necesarias para que disminuyan los índices de desocupación, para que se reduzcan los índices de ocupación disfrazada, para que tienda a desaparecer el trabajo en negro, para que, en definitiva, el hombre argentino pueda concretar aquel precepto bíblico de ganarse el pan con el sudor de la frente y para que pueda también hacerse realidad aquella célebre máxima de Ulpiano referente a la justicia distributiva, de que este proyecto y todo lo que se haga con su aplicación permita dar a cada uno lo suyo.
Por eso vamos a apoyar la sanción de esta importante ley para nuestro derecho positivo.