Proyecto de ley creando la Defensoría del Pueblo

22 de agosto de 1985 – 14ª Reunión
Diario de Sesiones – Tomo 2 – Páginas 1327 a 1339

Sr. Menem. — Señor presidente: en mi carácter de presidente de la Comisión de Asuntos Administrativos y Municipales voy a informar el proyecto en consideración, que propone la incorporación en el panorama institucional del país, a nivel nacional del Defensor del Pueblo. Este proyecto, suscripto por el señor senador por la provincia de La Rioja. Libardo Sánchez, y por quien les habla, procura la incorporación de este organismo, ideado para proteger los derechos del ciudadano y de la comunidad frente a los actos u omisiones de la administración pública nacional y de sus funcionarios que impliquen el ejercicio ilegítimo, arbitrario, defectuoso, irregular, negligente o inconveniente de sus funciones.
Antes de elaborar de lleno la exposición del tema de fondo, considero necesario hacer algunas precisiones. En primer término, quiero aclarar que se trata de introducir un nuevo mecanismo de control en la Administración Pública. En segundo lugar, que se trata de incorporar un mecanismo de control no tradicional, es decir, que no tiene antecedentes en nuestro país y no viene a sustituir ni a modificar —ni siquiera a rozar— ninguno de los organismos de control existentes, sino que es un nuevo medio de control de la administración pública con una finalidad perfectamente determinada: la de proteger los derechos e intereses del ciudadano y de la comunidad.
En tercer término, debo establecer que además de ser un mecanismo de control constituye un medio de participación del ciudadano en el manejo de la cosa pública y que, como tal, contribuye a la consolidación de la democracia entendida como democracia social.
Por otro lado, quiero dejar perfectamente establecido que, si bien se trata de un organismo que ha sido tomado de la experiencia de otros países, no lo incorporamos como un cuerpo extraño en nuestro orden institucional porque es una institución perfectamente adaptada a las necesidades y a los requerimientos legales de nuestro ordenamiento constitucional. No lo hacemos por esnobismo, por incorporar una institución que puede motivar algún sentimiento de espectacularidad, sino que lo hacemos convencidos de que con esto vamos a dar respuesta plena a la situación de los administrados que se ven avasallados, desbordados por una administración pública cada vez más poderosa.
También quiero dejar sentado que éste no es un remedio mágico que va a solucionar todos los problemas de la administración ni mucho menos; no es una panacea para todos los males que padece nuestra administración ni va a resolver todos los problemas de la ciudadanía: pero sí va a constituir un avance notable porque será un medio que tendrá el ciudadano para satisfacer sus derechos y sus intereses continuamente avasallados por el poder administrador.
Por otra parte, quiero dejar aclarado que este proyecto fue tratado extensamente en tres comisiones: la de Asuntos Administrativos y Municipales, la de Asuntos Constitucionales y la de Presupuesto y Hacienda. Se ha hecho un trabajo extenso e intenso, se ha consultado a los mejores especialistas en la materia, se ha pulido el proyecto receptándose inquietudes de los señores senadores, se ha enriquecido y mejorado con los aportes de los legisladores y de sus asesores a quienes, como presidente de la comisión, les quedo muy agradecido. En ese sentido, quiero expresar mi especial reconocimiento al doctor Jorge Luis Maiorano, joven jurista que ha trabajado intensamente en este tema, que integra como asesor la Comisión de Asuntos Administrativos y uno de los especialistas que más ha estudiado esta institución y del mismo modo, al doctor Miguel Padilla, primer jurista que ha escrito sobre esta figura en el país y que ha colaborado en este proyecto para abordar el tema de fondo.
En primer término, debo decir que si estamos hablando de un mecanismo de control vamos a tener que hacer alguna referencia al panorama general de los sistemas de control existentes en el país.
Debemos manifestar que desde que el hombre superó el estado de aislamiento primitivo decidió constituir esa forma superior de organización que se llama Estado, respondiendo a su condición de animal social y político. Fue también una forma de garantizar y determinar la esfera individual de sus derechos para protegerse. Pero en el ejercicio recíproco de sus libertades, ese Estado originario ha ido creciendo en forma paulatina e ininterrumpida. Así se pasó de un Estado abstencionista y liberal en el sentido extenso de la palabra, sin connotaciones políticas, donde la regla de oro era “dejar hacer, dejar pasar”, a un Estado cada vez más poderoso e intervencionista, hasta llegar al Estado llamado de bienestar, que ha ido interviniendo cada vez más en todos los ámbitos de la actividad social. Así tenemos ahora el Estado industrial, el Estado comerciante, el Estado que interviene en la salud pública y en todos los aspectos de la actividad del hombre. El Estado pasó prácticamente a confundirse con el paisaje: todo es Estado, en detrimento, por cierto, de la esfera de actuación del individuo. Lógicamente, en la medida en que fue avanzando en esa intervención, el Estado ha ido concentrando cada vez mayor poder; para gobernar ha necesitado adquirir poder.
Pero llegó un momento en que ese poder fue tan intenso que resultó necesario ponerle controles. Como dice Juan XXIII en su encíclica “Pacem in terris”: “El poder es la facultad de mandar según la razón”. Y entonces, para que el poder fuera racional, se hizo necesario ir estableciendo frenos y controles, para que no se avasallaran los derechos del individuo.
Y aquí se da una paradoja: mientras en un principio el individuo había creado el Estado para defenderse de los otros hombres, para impedir que el hombre se convirtiera en lobo del hombre, con el crecimiento del Estado debió ponerle frenos y controles, para defenderse precisamente de ese ente creado para que lo protegiera en el ejercicio de sus derechos. El individuo necesitó defenderse del propio Estado, creado para ampararlo en sus derechos e intereses.
Pero cuando hablamos de control del poder del Estado tenemos que caer necesariamente en el control de la administración pública, porque de los tres Poderes en que se dividió tradicionalmente el gobierno, fue el Poder Ejecutivo el que creció más desmesuradamente, en detrimento del Poder Judicial y del Poder Legislativo. Así fue como el Derecho Administrativo, que trata precisamente de las relaciones entre el Estado y los individuos, se vio en la necesidad de establecer esos medios de control, de establecer ese mecanismo que tienda a equilibrar los dos términos de esa ecuación: Estado-individuo, autoridad-individuo, intereses colectivos-intereses individuales. Dicho equilibrio, es dinámico pero necesita del contralor y de los frenos para poder ser mantenido, de modo tal que el individualismo no supere al colectivismo ni que el Estado, creado para promover y conseguir el bien común, pueda avanzar sobre los derechos de los individuos.
Es así como dentro de la administración surgió la forma de controlarla, a través de medios regulados por el Derecho Administrativo. Pero la experiencia de la vida diaria nos demostró que el creciente poder del Estado, de la administración, fue desbordando a los mecanismos de control. Es decir, el Estado aumentó su poder pero los mecanismos de control no aumentaron en forma paralela para detener ese avance del Estado.
Nos encontramos así con dos fenómenos perfectamente determinados: en primer lugar, existen ciertos actos de la administración que quedan sin control porque escapan a los controles existentes; y, en segundo lugar, existen ciertos sectores importantes de la población, precisamente los más débiles y desamparados, que no tienen acceso a esos medios de control, con lo cual el individuo está inerme e indefenso, como ocurre ahora, frente al obrar de la administración pública. De ahí surge la necesidad de mejorar los mecanismos de control.
Haciendo un análisis de los controles existentes, y sin entrar a desarrollar la teoría del control en cuanto a las formas de ejercerlo, vemos que con respecto a la administración pública hay tres tipos fundamentales de controles: administrativos, parlamentarios y judiciales.
Los controles administrativos son todos aquellos recursos que tiene el ciudadano para hacer su reclamo frente a la administración; por ejemplo, el recurso de revocatoria, la denuncia, el recurso jerárquico, el de alzada. También están incluidos dentro de esta categoría los mecanismos de control interno; es decir, las asesorías, los tribunales de cuentas, las fiscalías en los lugares donde existen, la Procuración del Tesoro. Estos son controles intraorgánicos porque están dentro de la administración pública.
Los controles judiciales están representados por todas las acciones que los individuos pueden iniciar ante los tribunales; por ejemplo, las acciones contencioso-administrativas en los lugares donde es posible plantearlas; las acciones de amparo; de hábeas corpus y las acciones ordinarias que pueden entablar los individuos para defenderse de los actos de la administración.
Los controles parlamentarios se ejercen a través del Congreso de la Nación y están establecidos por la Constitución Nacional. Por ejemplo, aprobar el presupuesto de la Nación; prestar acuerdos al Poder Ejecutivo para designar jueces, diplomáticos, ascender de grado a militares de cierto nivel; invitar a los ministros a que concurran al Congreso a rendir informes solicitados por los legisladores; aprobar o desechar las cuentas de inversión; autorizar al Poder Ejecutivo a declarar la paz o hacer la guerra; aprobar los tratados que firma el Poder Ejecutivo. En fin, son todos medios de control parlamentario ejercidos por el Congreso sobre la administración pública.
Pero a poco que analicemos todos estos medios de control veremos que no satisfacen los requerimientos del ciudadano, porque no cumplen acabadamente con su función de contralor.
Si vamos a los controles administrativos, advertimos que tienen una falla fundamental: los organismos de control están dentro del propio organismo controlado. Es decir, no hay independencia, imparcialidad entre el organismo controlado y el controlante.
Esta falta de independencia, por cierto, daña el sistema y evita que pueda calificarse al medio como objetivo e imparcial. Además, si bien dentro de la administración pública los organismos de control pueden atender tanto a la legalidad del acto como al mérito, oportunidad y conveniencia, lo cierto es que, como en casi todos los casos estas cuestiones son dictaminadas por abogados, normalmente se pone el acento en el control de la legalidad, no así en el de mérito, conveniencia u oportunidad, que es muchas veces más importante que el control de legalidad. En efecto, es común que actos de la administración, no obstante ser legales, causen daños al ciudadano y/o a la comunidad por ser inoportunos o inconvenientes, escapando este control generalmente de los mecanismos administrativos.
Sin dejar de reconocer lo importante y excelsa que es la misión del Poder Judicial, en su calidad de guardián de la Constitución y como última garantía de los derechos, el alcance de su control es limitado. Esto es así porque el control que practica el Poder Judicial es únicamente sobre la legalidad de los hechos o actos administrativos. No puede controlar el Poder Judicial la oportunidad, el mérito o la conveniencia de ellos. Le está vedado. Queda fuera de su control la consideración de la actividad discrecional de la administración pública, salvo en los casos excepcionales donde se incurra en desviación o se viole el principio de razonabilidad o cuando se excedan los límites técnicos perfectamente establecidos.
Por otra parte, el control judicial no satisface plenamente los intereses de los ciudadanos en tanto y en cuanto se requieren trámites largos, formales, muchas veces costosos, de modo tal que aun cuando a veces el ciudadano obtiene un resultado favorable en la justicia, éste llega tarde, tornando ilusorio el ejercicio del derecho de los individuos. El control judicial tiene la limitación de que sólo puede servir para dejar sin efecto los actos administrativos, pero no puede modificarse ni sustituirlos por otros.
En cuanto a los controles parlamentarios, son desde luego controles de tipo político y muchas veces no se cumplen. Sin ir más lejos no hemos aprobado ni desechado todavía la cuenta de inversión; los señores ministros no cumplen con el precepto constitucional (artículo 90) de informar una vez iniciadas las sesiones ordinarias del Congreso acerca del estado en que se encuentran sus respectivos ministerios. Esto no ha sido observado ahora ni antes. Y son controles de tipo político que además de no cumplirse no llegan al ciudadano. Es decir, no lo benefician directamente sino indirecta o mediatamente a través de ese contralor general.
A raíz de estas falencias de los sistemas de control surgió imperiosamente la necesidad, la idea de mejorar las medidas de control de la administración pública, ya sea mediante el perfeccionamiento de los medios existentes —ajustando el funcionamiento de éstos, para que resulten adecuados—, o mediante otros medios de contralor, nuevos, no tradicionales, que están vigentes en otros países y en el nuestro en el derecho público local de las provincias.
No voy a referirme a la forma de ajustar o mejorar los medios existentes. Sí voy a referirme a los medios nuevos de contralor de la administración pública, y en este sentido puedo mencionar, entre otras, las instituciones del referéndum, del recall o derecho de revocatoria, de la iniciativa, del derecho de veto. Algunas de estas instituciones están incorporadas en nuestro derecho público provincial a nivel municipal, por imperio constitucional, pero lamentablemente todavía no han prendido en nuestro país, no se han puesto en vigencia en el orden nacional.
Por cierto, entre estos nuevos medios de control debo citar la institución del Defensor del Pueblo, el ombudsman, según su denominación en su país de origen, Suecia. También se lo denomina con otro nombres en algunos países donde fue implantado: “defensor cívico” (Italia); “proveedor de justicia” (Portugal); “mediador” (Francia). El proyecto de ley que ahora tratamos concierne precisamente a esta institución.
¿Por qué surge esta idea de que el Defensor del Pueblo, el ombudsman, pueda salvar las deficiencias de los otros controles de la administración pública? Porque tiene una serie de ventajas y características que permiten cubrir esas faltas.
En primer término, digamos que es un organismo designado por el Parlamento, que va a controlar la administración pública. Es decir, es un medio de control de un poder sobre otro poder del Estado. Esto, desde ya, garantiza su imparcialidad y su objetividad, superando de este modo a los controles administrativos.
En segundo lugar, debe decirse que es un funcionario cuyo procedimiento de actuación es totalmente informal. El ciudadano puede llegar fácilmente a él. Precisamente, es una vía de acceso que se le da al ciudadano para que pueda controlar por su intermedio el funcionamiento de la administración pública ante la posibilidad de actos que vulneren sus derechos e intereses.
También soluciona las limitaciones que tiene el Poder Judicial en su misión de contralor, por cuanto, además de estar exento de formalismos y de controlar la legalidad de los actos administrativos, el Defensor del Pueblo puede juzgar la oportunidad y conveniencia de esos actos.
Por cierto, también supera los controles parlamentarios, ya que el propio ciudadano está en contacto con la administración pública por medio del Defensor del Pueblo. De este modo, se elimina esa mediatez que mencionaba con respecto a los controles parlamentarios.
Esta Defensoría del Pueblo constituye un avance notable sobre los otros medios de control, a los cuales —y quiero insistir en esto— no viene a sustituir ni a modificar; y tampoco se superpone a ellos, como erróneamente se ha sostenido hace un momento. Muy por el contrario, viene a cubrir un vacío, una franja de actos administrativos fuera de control, y viene a darle participación a sectores de la población que actualmente no tienen acceso al control de la administración pública y que sufren en carne propia ese poder desmesurado del Estado, que avanza sobre sus derechos y llega hasta a la violación de la dignidad del hombre.
Por estas razones, hemos proyectado este organismo que, a mi juicio, y ya me voy a referir a esto más adelante, viene a consolidar este proceso democrático que estamos viviendo, razón por la cual considero que hoy es el momento oportuno para incorporarlo dentro de nuestro panorama institucional.
El Defensor del Pueblo nació en Suecia por la Constitución del año 1809 con el nombre de justitie ombudsman. Surgió en un sistema monárquico parlamentario como una forma de frenar y controlar a la administración y a la justicia ante los avances del poder monárquico. Fue evolucionando con el correr de los años. En 1915 se creó el milirie ombudsman para controlar a las fuerzas armadas. En 1967 se funden ambos ombudsman en uno solo y se crea una oficina de ombudsman con un presidente y tres funcionarios que controlan distintos aspectos de la administración pública, la justicia y las fuerzas armadas.
El éxito de esta institución fue tal que en los últimos años se crearon los ombudsman sectoriales, como el ombudsman antitrust, que vigila el cumplimiento de las leyes que rigen la libre competencia; el ombudsman del consumidor, que protege los derechos en materia comercial; el ombudsman de la prensa que custodia la ética periodística y el ombudsman para la igualdad de sexos que tutela el acatamiento de normas sobre esa materia. A diferencia de los ombudsman generales, que son designados por el Parlamento, éstos lo son por el poder administrador, apartándose un poco de la teoría original de esta institución, pero cumpliendo de todos modos con un fin determinado.
Algunos autores hacen remontar esta institución a épocas más antiguas. En la misma Suecia se dice que un decreto del año 1713, por el que se crea un procurador para atender los derechos del ciudadano, es un antecedente del ombudsman. Y en el derecho español se mencionan el Sahib-al-Mazalim creado por un sultán en la época de la conquista musulmana, cuya misión era proteger y escuchar a los ciudadanos y sustanciar sus quejas contra el poder del gobierno, y el Justicia Mayor de Aragón nacido en 1265, como consecuencia de un largo proceso de resistencia de la nobleza aragonesa al ejercicio de un poder real omnímodo.
Estos son antecedentes muy remotos que cito a simple título ilustrativo. Lo cierto es que esta institución nace en Suecia en 1809 con las características por todos conocidas. En el siglo pasado prácticamente sólo estuvo vigente en aquel país, pero en el actual se difundió a otras partes del mundo. Así, en 1919 fue implantado en Finlandia luego de su independencia, pero sin mayor difusión. En 1953 se establece en Dinamarca, y a partir de entonces comienza a tener una gran difusión porque por primera vez se lo implanta en un régimen ministerial de corte napoleónico, distinto al que imperaba en el país de origen.
Se extiende a partir de ese momento en forma vertiginosa en todo el mundo. En Noruega se lo crea en 1962 con la misión de proteger a cada ciudadano contra posibles injusticias por parte de la administración pública; en Canadá, en 1967; en Estados Unidos, a partir de ese mismo año en los estados de Hawái, Nebraska, Iowa, Connecticut, Columbia, Florida, Georgia, Illinois. New Jersey, New México, Montana, Oregón y Ohio; en Nueva Zelandia, en 1962; en Inglaterra se crea en 1967 el comisionado parlamentario; en Irlanda del Norte, en 1969; en Australia, a partir de 1971: el mismo año en Israel: en Francia, en 1973 con el nombre de mediateur; en Portugal, en 1975, con la denominación de “proveedor de justicia”; en la India, a partir de 1971; en Guyana, en 1966; en la isla de Mauricio, en 1965; en las islas Fidji, en 1970; en España, a partir de la Constitución de 1978; en Italia, desde 1974, año en que se introduce esta figura a nivel regional con el nombre de “defensor cívico”, en las regiones de Toscana, Liguria, Campagna, Umbría, Lombardía y Lazio; en Holanda a partir de 1982, en Rotterdam y La Haya; en Trinidad y Tobago en 1976; en Filipinas, en 1973; y en República Federal Alemana, en 1982.
He hecho este relato, señor presidente, no para hacer gala de ilustración en esta materia, sino simplemente para destacar cómo esta institución nacida en Suecia ha podido prender en los más diversos países del mundo, con distintos regímenes políticos, con diferentes idiosincrasias y formas de vida, pero siempre con la misma finalidad: proteger los derechos del ciudadano frente al cada vez mayor poder de la administración pública. Porque el mayor poder del Estado no es patrimonio de los países capitalistas y socialistas, sino que es un fenómeno que se ha producido en todo el mundo; frente a él ha surgido la necesidad de crear esta institución con el objeto de defender los derechos de los ciudadanos.
Y esto también se produjo a nivel supranacional, creándose la necesidad de implantar esta institución. En 1979, el Parlamento Europeo expresa que los medios actuales de recursos de los ciudadanos contra las intervenciones de la autoridad pública en la aplicación del derecho comunitario no son siempre suficientes, constatando que la experiencia de numerosos países muestra que una institución extrajudicial e independiente, como la del ombudsman, constituye un sistema a la vez flexible y eficaz de control del Ejecutivo para vigilar el respeto a la equidad en la aplicación de la ley y proteger al ciudadano.
En América latina también existen antecedentes al respecto. La Constitución de Perú de 1979 prevé un ministerio público autónomo con las mismas prerrogativas que tienen los integrantes del Poder Judicial para actuar como defensores del pueblo ante la administración pública. En Puerto Rico se creó la oficina de Procurador del Ciudadano.
Por otra parte, distintos congresos científicos se han pronunciado respecto de este tema, entre ellos, el Congreso Internacional de Juristas reunido en 1962 en Río de Janeiro para estudiar el tema del imperio del derecho y la autoridad del ejecutivo, propuso que un alto funcionario, tal como el ombudsman de los países escandinavos y de Nueva Zelandia, fuera designado por la Legislatura por un plazo determinado. La Declaración de Bangkok de febrero de 1975, aprobada por la conferencia de juristas de dieciséis países del sudoeste de Asia y del Pacífico, se refirió al ombudsman como órgano de recurso individual y para perfeccionar el funcionamiento de la administración. La Declaración de Colombo de 1966, emanada del Coloquio de Juristas Asiáticos y de la Región del Pacífico, reunido por invitación de la sección Ceylanesa de la Comisión Internacional de Juristas, arribó a la necesidad de designar un ombudsman para el Asia y la región del Pacífico.
Lo expuesto revela, señor presidente, hasta qué punto existe consenso internacional respecto de las ventajas de esta institución.
Nuestro país no podía mantenerse ajeno a este movimiento. Desde hace unos años se han venido elaborando artículos y trabajos acerca del tema, algunos de los cuales se han plasmado en proyectos de ley. En 1975, existió un proyecto del señor diputado Carlos Auyero, por el que se creaba la oficina del Comisionado del Congreso. En el año 1984 se presenta nuestro proyecto, que es el que estamos considerando en este momento.
También en el año 1984 se registra la presentación en la Cámara de Diputados de un proyecto del señor diputado Juan Manuel Casella, perteneciente a la bancada radical, por el que se crea un comisionado del Congreso para atender los asuntos militares. En ese mismo año se presenta un proyecto de ordenanza por el cual el doctor Facundo Suárez Lastra propone la creación del cargo de controlador general comunal, el que se encuentra en consideración del Honorable Concejo Deliberante.
En el año 1985 el señor diputado Vanossi presentó en la Cámara de Diputados de la Nación un proyecto por el que se crea una institución con el mismo nombre de la que estamos tratando hoy, o sea, Defensor del Pueblo. Además, acabo de recibir información según la cual en la provincia de Mendoza se ha presentado un proyecto por el que se crea el Defensor del Pueblo, por iniciativa de un diputado radical, el que ya cuenta con dictamen favorable de las comisiones que lo han tratado y que en los próximos días va a ser considerado por la legislatura de la provincia de Mendoza.
Además, corroborando esta inquietud, hace poco se ha constituido en nuestro país la Asociación Pro Ombudsman Argentino, con la sigla APROA, tendiente a promover la implantación de este organismo en nuestro país en los niveles nacional, provinciales y municipales y difundir el estudio de esa figura.
Sobre esta base, juntamente con el señor senador Sánchez, presentamos el proyecto que en este momento está considerando el Honorable Senado de la Nación y cuyos lineamientos generales —para sintetizar y posibilitar una mejor comprensión— voy a enunciar brevemente y no artículo por artículo.
En primer lugar, lo hemos concebido orgánicamente como dependiente del Congreso de la Nación. En este sentido, seguimos al modelo escandinavo. No aceptamos los ombudsman dependientes del Poder Ejecutivo por aquello de la pérdida de independencia del sujeto controlante respecto del controlado.
A diferencia de Francia, de Inglaterra y de otros países, que lo hacen depender del poder administrador, nosotros lo ubicamos orgánicamente como dependiente del Congreso Nacional, que es quien lo nombra y también quien lo remueve y al cual le debe rendir los informes pertinentes de su actuación, ya sea anualmente o mediante informes especiales, cada vez que ello sea necesario. Esto está contemplado en los artículos 1º, 2º, 5º, 10 y 11 del proyecto en consideración.
En segundo término, le hemos dado autonomía funcional. Es decir que este funcionario no recibe instrucciones de ninguna autoridad; si bien orgánicamente depende del Congreso, funcionalmente es independiente o autónomo, tal como se indica en el artículo 1º del proyecto de ley para remarcar aún más esa independencia; ella también queda patentizada en otros aspectos de la iniciativa como, por ejemplo, en los amplios poderes de investigación que se le otorgan y en virtud de los cuales puede solicitar expedientes, hacer investigaciones, pedir informes a los organismos pertinentes y los funcionarios tienen la obligación de colaborar y de brindárselos cada vez que les sea requerido. Esto está corroborado en los artículos 1º y 25 del asunto en consideración.
En tercer lugar, en cuanto a las calidades para ser elegido Defensor del Pueblo, previamente debo expresar que hemos concebido esta institución con un defensor del pueblo y dos adjuntos, que van a integrar la cúpula de la institución. Para ser designado Defensor del Pueblo y ocupar ese cargo hemos establecido como condición que debe reunir los mismos requisitos que para ser designado senador de la Nación.
Debo aclarar que en nuestro proyecto habíamos establecido, además, que se requería ser abogado, tener versación en derecho público y acreditar diez años de antigüedad en el Poder Judicial, en el Poder Administrador o en el Parlamento. Hemos eliminado estas exigencias atendiendo, precisamente, a algunas sugerencias de los señores senadores que participaron en el estudio de este tema y a las opiniones doctrinarias que sostienen que no es conveniente establecer la exigencia de ser abogado por aquello de que muchas veces éste pone demasiado énfasis en el control de legalidad pasando por alto la conveniencia y oportunidad, que revisten gran importancia. Por eso hemos dejado únicamente como exigencias las condiciones que se requieren para ser elegido senador nacional.
En cuanto a los adjuntos, sí exigimos que sean abogados por la función técnica que deben cumplir. Además, les exigimos que tengan versación en derecho público, con ocho años de antigüedad en el Poder Judicial o en el poder administrador.
Se establecen incompatibilidades para el ejercicio del cargo para otorgarle mayor independencia de criterio. Inclusive hemos ido más allá al establecer incompatibilidades hasta con cargos docentes, porque desde el momento en que puede llegar a controlar los procedimientos en las universidades nacionales, el desempeño de un cargo docente a nivel terciario podría hacerle perder esa autonomía.
A su vez, lo hemos dotado de inmunidades similares a las que se establecen para los legisladores en los artículos 60. 61 y 62 de la Constitución, en cuanto a la prohibición de ser molestado, interrogado judicialmente o detenido durante el cumplimiento de sus funciones. Además, para ser sometido a juicio requiere ser suspendido en el ejercicio de sus funciones por ambas Cámaras del Congreso con dos tercios de votos.
¿Cómo se pone en marcha la actuación del Defensor del Pueblo? De oficio o a petición de parte. En el primero de los casos, cuando comprueba la existencia de un acto administrativo perjudicial para el ciudadano o la comunidad; y a petición de parte, cuando cualquier administrado, cualquier activante, como se le llama, requiere su intervención.
Hemos establecido un procedimiento totalmente informal. Se produce una suerte de desformalización del procedimiento, de modo que el ciudadano puede recurrir con una simple presentación, sin requerírsele sellado de ninguna naturaleza, sin patrocinio letrado y en forma totalmente gratuita: basta que se dirija al Defensor del Pueblo en forma particular para que se ponga en funcionamiento su actuación. Y puede hacerlo cualquier persona física, sean cuales fueren el lugar y la situación en que se encuentre, incluyéndose a quienes estén cumpliendo penas en los establecimientos carcelarios, quienes también están facultados para dirigirse al defensor del pueblo.
En cuanto al ámbito de competencia, se refiere fundamentalmente a la administración pública nacional central y descentralizada, a los organismos descentralizados, a las empresas del Estado, a las sociedades de economía mixta e inclusive a las empresas privadas que exploten concesiones del Estado. Es decir que comprende a cualquier organismo, sin importar su naturaleza jurídica, siempre y cuando ejerza alguna función que le conceda el Estado.
Quedan exceptuados de la competencia del Defensor del Pueblo el Poder Judicial, el Poder Legislativo y, por cierto, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, porque les corresponde otro ámbito de competencia.
Sobre el tema que observaba hace un momento el señor senador por Salta, de la competencia de los organismos de defensa y seguridad, debo decir que he recibido inquietudes de otros señores senadores. Cuando entremos en la discusión en particular voy a proponer la supresión de la competencia de esos organismos, porque entiendo que debemos eliminar todas las situaciones conflictivas en la aplicación de la ley. Por otra parte, sigue vigente el proyecto de ley del ex diputado Casella, que propone instituir un comisionado parlamentario para las cuestiones de defensa y seguridad.
En el proyecto hemos establecido el rechazo de la queja cuando la presentación es infundada, cuando está hecha de mala fe o le faltan fundamentos. En esos casos el defensor del pueblo está facultado para rechazarla.
También establecemos expresamente, y esto tiene mucha importancia, que no se le dará curso cuando hay un recurso judicial o administrativo pendiente. Esto quiere decir que no interferimos en los otros sistemas o mecanismos de control. Por eso, cuando está pendiente un recurso judicial o administrativo no se da curso a la queja; y si el recurso se interpone cuando la queja se está tramitando, también cesa la actuación del Defensor del Pueblo.
Por cierto que si la queja no es de la competencia del funcionario, éste tiene facultad para derivarla a los organismos competentes. Queda así perfectamente determinada otra de las ventajas de esta institución, como orientadora de los derechos del ciudadano
El Defensor del Pueblo no se limita a rechazar la queja, sino que actúa como patrocinador del ciudadano, a quien le responde que en ese caso la queja no corresponde a su jurisdicción y que la ha derivado al organismo competente.
¿Qué ocurre cuando es admitida la queja del ciudadano? En los artículos 24 al 29 del proyecto se determina perfectamente el procedimiento que se ha de seguir. Admitida la procedencia de la queja, el Defensor del Pueblo promoverá una investigación sumaria e informal del hecho que preocupa al ciudadano. En ejercicio de su poder de investigación solicitará al autor del acto recurrido, o sea, al titular de la repartición o del cargo en cuya jurisdicción se produjo el acto cuestionado, una explicación sobre el hecho que afecta al ciudadano. Si el funcionario da una explicación satisfactoria —debe hacerlo dentro de los quince días, aunque el Defensor del Pueblo puede prorrogar el plazo cuando las circunstancias lo exijan—, el caso queda concluido; el Defensor entonces informa al ciudadano que su queja no tiene razón de ser porque el acto de la administración o del funcionario ha sido correcto. […] En caso contrario, si la queja es justificada, o sea, que al Defensor no le satisface la explicación, entonces le formula al funcionario recomendaciones, advertencias, recordatorios de sus deberes legales o todo lo que sea necesario, a los efectos de que corrija ese obrar irregular que está afectando los derechos de los ciudadanos. Aquí está patentizado cuál es el poder moral que tiene el Defensor del Pueblo, tal como se demuestra a través de las formas de actuación que esta institución tiene en otros países.
El Defensor del Pueblo es un funcionario que tiene un amplio poder de coacción moral. Como lo llaman los españoles, se trata de una “magistratura de persuasión” porque con sus recomendaciones y recordatorios procura que la administración cambie el procedimiento que está afectando los derechos e intereses de los ciudadanos.
Por cierto que su trabajo debe estar realizado dentro de un plazo razonable. Si sus recomendaciones no son cumplidas, el Defensor del Pueblo puede insistir ante el funcionario superior, ante el titular de la repartición donde está planteado el asunto o llegar hasta el ministro. Si a pesar de ello tampoco se cumple con su recomendación, allí termina la actuación del Defensor del Pueblo, mediante un informe especial que eleva al Congreso de la Nación. Dicho informe puede ser de carácter general, que se presenta a fin de año o especial, donde se señala la actuación realizada y los casos en que, pudiendo haber sido solucionados los problemas de los ciudadanos, la administración no adoptó la recomendación formulada.
Como dije, esta institución tiene una gran fuerza moral y en los países donde está funcionando el Defensor del Pueblo, a través del nombre que sea, se ha comprobado que los funcionarios se cuidan muy bien de que sus nombres no figuren en esos informes, por cuanto pasan a integrar una suerte de “cuadro de honor negativo”, lo que importa un reproche moral por parte de la comunidad, de sus superiores jerárquicos del Parlamento, de todo lo que haga a los Poderes del Estado.
¿Cuáles son los límites de la competencia del Defensor del Pueblo? La ley dice claramente que no es competente para modificar, sustituir o dejar sin efecto los actos administrativos porque, si pudiera hacerlo, estaría rozando otros medios de control y contraponiéndose con facultades constitucionales. Su actuación se limita a sugerir y recomendar modificaciones frente a un acto irregular, proponiendo cambiar los criterios de producción de ese acto incorrecto que se tuvieron en cuenta para dictarlo. Pero queda claro que no puede modificar ni sustituir ni atacar el acto en sí mismo. Por eso señalé que constituye una “magistratura de persuasión”.
Además, el Defensor del Pueblo tiene facultades para proponer la modificación de actos administrativos que perjudiquen los derechos de los ciudadanos. Inclusive, puede proponer al mismo Congreso la modificación de leyes que estén afectando injustamente los derechos individuales.
La experiencia en países extranjeros ha demostrado que estas recomendaciones tienen gran importancia. Precisamente, me comentaba el Defensor del Pueblo de Francia, el médiateur, que de trescientas propuestas que hizo para modificar decretos y leyes, tuvo éxito en doscientas catorce. Esto revela hasta qué punto es procedente la facultad que se le da a este funcionario en Francia y que nosotros pretendemos darle a nuestro Defensor del Pueblo en la Argentina.
Como una reafirmación de que esta institución está establecida en defensa del ciudadano, se determina la obligación del Defensor del Pueblo de comunicar al administrado el resultado de sus investigaciones, para que éste tenga conocimiento de la gestión que aquel ha promovido debido a su queja.
Ya hemos hablado también de la obligación de colaborar que tienen todos los organismos del Estado para que el Defensor del Pueblo pueda cumplir con su misión; así se sanciona con el delito de desobediencia a aquellos que tratan de obstaculizar o impedir la actuación del funcionario, según lo dispone el artículo 25 del proyecto en consideración.
Por último el Defensor del Pueblo tiene que elevar los informes a los cuales hice referencia hace un momento al Parlamento. Esta obligación aparece en el artículo 32, y se refiere a un informe anual sobre todas las gestiones realizadas, número y tipo de quejas presentadas; dicho informe debe ser presentado antes del 31 de mayo de cada año y publicado en los diarios de sesiones de ambas Cámaras y en el Boletín Oficial. No puede dar los nombres de los ciudadanos que interpusieron las quejas, por razones obvias, pero sí el caso planteado.
Estos informes revisten tanta importancia que en el elevado por el Defensor del Pueblo español a las Cortes, correspondientes al año 1983, se decía en uno de sus párrafos que dicho informe constituía una suerte de “radiografía social” de España.
En cuanto a la estructura, atendiendo a una recomendación formulada por la Comisión de Presupuesto y Hacienda, presidida por el senador Trilla —quien también ha firmado el dictamen— hemos previsto que todo el personal necesario para el funcionamiento de la Defensoría del Pueblo debe tomarse de la planta permanente del Congreso Nacional. Con esto hacemos una contribución a este estado de economía de guerra que vive nuestro país, en que debemos ahorrar, tratando de recortar el gasto público. Por eso hemos atendido muy especialmente la sugerencia, de manera tal que los únicos tres funcionarios a designar serían el defensor del pueblo y los dos adjuntos, tomándose el resto del personal de la planta permanente del Congreso de la Nación. Estas disposiciones están contenidas en el artículo 34.
A esta altura de mi exposición, me veo obligado a hacer una ligera referencia en cuanto a las diferencias existentes entre esta institución y la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas. En algunas partes se ha insinuado que no es necesaria la Defensoría del Pueblo dado que tenemos Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas. Quien esto sostiene no ha entendido bien el alcance de esta institución ni tampoco el de la Fiscalía. Como ésta viene funcionando desde hace varios años debo interpretar que la confusión obedece a que no se ha comprendido el alcance que hemos querido darle a la institución del Defensor del Pueblo.
Hay una gran diferencia en cuanto a su ubicación en la estructura del poder. El Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas forma parte del Ministerio Público, ya sea que se considere que es Poder Judicial, como sostienen algunos, o que es Poder Ejecutivo, como sostienen otros. Lo cierto del caso es que no forma parte del Congreso; no depende del Parlamento. Es designado por el Poder Ejecutivo y está en la estructura de poder del Ministerio Público.
En cambio, nuestro Defensor del Pueblo, como he dicho, orgánicamente depende, es designado y removido por el Congreso de la Nación. Esta es la primera diferencia.
La segunda diferencia estriba en el objeto de la investigación. La Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas procura investigar la conducta administrativa de los funcionarios públicos con el propósito de moralizar la administración, trata de determinar las infracciones administrativas y los delitos que se cometen en la administración pública para proteger al Estado. Por cierto, mediatamente también protege a la comunidad, pero su objeto inmediato es proteger al Estado, a la administración pública.
En cambio, el Defensor del Pueblo protege al ciudadano frente a la actuación negligente, arbitraria y abusiva de la administración pública. Son dos ópticas totalmente diferentes. Si habláramos en términos de derecho penal, diríamos que para la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas el bien jurídicamente protegido es la administración pública; y en el caso del Defensor del Pueblo, es el ciudadano, el administrado. En esto hay, creo, una diferencia fundamental.
En tercer lugar, la Fiscalía Nacional se rige, por cierto, por la ley de creación de su organismo, y por las normas del Código Procesal Penal; su procedimiento es formal, hasta —diríamos— formalista. En cambio, como ya señalé, el Defensor del Pueblo sigue un procedimiento totalmente informal. No se requiere ningún tipo de sacramentalismo en sus actuaciones. Basta con la simple denuncia, y él actúa según su mejor parecer, tratando de detectar la irregularidad, de corregirla. También en esto hay una gran diferencia.
Asimismo, hay que señalar las distintas consecuencias que se producen tras la actuación de uno y otro funcionario. ¿Cómo termina la actuación de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas? En el caso de un delito, formulando la denuncia y promoviendo la querella. En el caso de infracciones administrativas, comunica al ministro o a los organismos de control pertinentes, o formula las quejas del caso para que se haga el correspondiente sumario administrativo, que él tramita. En cambio, el Defensor del Pueblo, al detectar la irregularidad, termina su actuación con una recomendación a la administración pública, al funcionario correspondiente, para que efectúe las correcciones necesarias. No tiene ningún otro poder que el de presentar un informe ante el Parlamento, en el que señala si se dio cumplimiento o no a sus pedidos de rectificación.
Desde luego, si el Defensor del Pueblo descubre en el curso de su investigación algún delito debe, como todo funcionario, comunicarlo, ya sea al fiscal nacional de investigaciones administrativas, ya sea al juez competente. Pero de ninguna manera es éste el resultado principal de su actuación, que consiste en tratar de influir en la administración para que corrija un comportamiento que estima irregular.
Estas diferencias están muy bien establecidas por el doctor Miguel Padilla en el trabajo que publicó en “La Ley” en 1983. Y ésta no es una opinión aislada. También el doctor Agustín Gordillo sostuvo igual tesis en su trabajo sobre el control de la administración pública en América latina. Según Gordillo la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas se ha convertido en una suerte de historiador de hechos recientes. Está siempre investigando al gobierno anterior. ¿Por qué? Porque siempre está actuando sobre el pasado. En cambio, nosotros pretendemos que el Defensor del Pueblo actúe sobre el presente, e incluso que prevenga el obrar defectuoso, las conductas irregulares. Por eso Gordillo habla de actos oportunamente correctores de los defectos en la administración pública.
Pero por si todo esto fuera poco, por si todavía quedaran dudas sobre este punto, podría citar también la opinión de quien por más de veinte años estuvo al frente de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, el doctor Sadi Conrado Massüe. En un artículo publicado en el diario “La Prensa” en 1983, estableció claramente las diferencias entre la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas y la institución del Defensor del Pueblo, de cuya necesidad ya por cierto se hablaba. Y decía el doctor Sadi Conrado Massüe que no correspondía —y que se tuviera mucho cuidado de querer hacerlo— arrastrar a la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas fuera de la órbita del Poder Judicial en que estaba actuando, y que el ombudsman era una institución que tenía que estar dentro del Parlamento, razón por la cual no estaba para nada relacionado con la Fiscalía.
Y no hace mucho tiempo, el actual fiscal de investigaciones administrativas, doctor Molinas, en una conferencia organizada por el Ateneo Crisólogo Larralde de la Unión Cívica Radical, decía exactamente lo mismo. Sostenía —y esto está publicado en “La Ley” del 4 de agosto de este año— que el ombudsman está concebido fundamentalmente para la defensa de los derechos individuales, mientras que la Fiscalía defiende a la administración pública contra los actos abusivos de los administradores, constituyendo ésta la característica diferencial entre ambas instituciones. Esta es la óptica a que hacía referencia momentos antes.
Por otra parte, en una conferencia realizada en la cátedra de Derecho Administrativo profundizado —cuyo titular es el doctor Maiorano— de la Facultad de Derecho de la Universidad de Belgrano, el doctor Molinas se pronunció abierta y fervientemente en favor de la implantación del Defensor del Pueblo en nuestro ordenamiento jurídico.
De modo que esta institución cuenta con la opinión favorable de dos titulares de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, de quien estuvo durante más de veinte años y del actual.
Señor presidente: para terminar expondré algunas conclusiones sobre este tema.
En primer término, es éste un intento serio para humanizar las relaciones entre el individuo y el Estado: ese individuo que se ve desprotegido, avasallado y hasta humillado, diría yo, muchas veces frente a ese monstruo en que se le aparece convertido en Estado, que lo absorbe en engranajes infernales que sabe cuándo empiezan pero no cuándo terminan. Ese individuo que generalmente no tiene a quién acudir; que no puede llegar a un abogado porque sabe que el trámite demorará mucho tiempo y le costará muy caro; que sabe que para presentar el recurso administrativo necesita patrocinio o asesoramiento, desconociendo el momento de su finalización.
Con esta institución ese individuo tendrá una persona a quien dirigirse para manifestarle sus quejas, sin necesidad de recurrir al “Correo de lectores” de los diarios. Podrá expresarle cuáles de sus derechos fueron atacados y vulnerados por la administración, tanto para el caso de los servicios públicos: teléfonos, provisión de agua, gas y transportes, como en cuestiones relativas a la falta de seguridad o al silencio administrativo, muy frecuentes en ese ámbito.
Como dije, es un intento de humanizar las relaciones entre el individuo y el Estado.
En segundo término, y relacionado con la primera conclusión, daremos de esta forma voz a quienes no la tienen y no pueden llegar a los medios de control. Decía al principio que a raíz de la falencia de los medios de control y del engrandecimiento del Estado, hay muchos sectores de la población que han quedado sin acceso a dichos medios. Por ello, deseamos ahora proporcionarles un medio informal, fácil, que no les cueste y que tal vez en la mayoría de los casos puede resolver sus problemas. No digo en todos porque no creo que esto sea un sanalotodo que pueda curar de la noche a la mañana todos nuestros padecimientos. Pero sí creo que es un intento serio de dar solución a este problema.
En el informe del Defensor del Pueblo de España —y siempre cito a España porque es la experiencia más reciente en un pueblo que comparte nuestra idiosincrasia y con el cual tenemos muchas cosas en común—, decía, don Joaquín Ruiz Giménez Cortés que el 46 por ciento de las quejas recibidas pertenecían a personas de un nivel cultural rudimentario —prácticamente analfabetas—, un treinta por ciento correspondía a individuos de un nivel elemental; un trece por ciento provenía de gente de un nivel cultural medio, y un diez por ciento tenía su origen en el sector con estudios superiores.
Esto está revelando, señor presidente, hasta qué punto la institución se ocupa de los sectores culturalmente —y es de lamentar, también económicamente— más débiles. Justamente es esta gente la que normalmente no puede acudir a los medios de control tradicionales. Se trata, sin duda, de los ciudadanos desprotegidos.
Asimismo, considero que estamos realizando un acto de justicia social al atender a ese gran sector que he mencionado. Creo que la experiencia de España se va a repetir, prácticamente, en los mismos porcentajes, porque tenemos similares problemas y una forma de vida muy parecida.
Por otra parte, pienso que en esta forma vamos a colaborar con el mejoramiento de la administración pública, ya que no debe verse en el Defensor del Pueblo a alguien que pondrá el palo en la rueda o la quinta rueda al carro; tampoco se debe pensar que perseguirá una finalidad política, sino que simplemente constituirá un colaborador de la administración.
Esta figura le señalará al funcionario que está actuando mal, por ejemplo, que su comportamiento es irregular y que está afectando los derechos del ciudadano que está procurando la resolución de su expediente.
Reitero que no se debe ver en el Defensor a un fiscal implacable, sino que se trata de alguien que sugerirá modificaciones y que mejorará los criterios de producción de los actos administrativos. Y lo que es más importante, será un medio corrector de los actos que se realicen en forma irregular y defectuosa.
Por otra parte, como lo señalé al principio de mi exposición, podrá expedirse no sólo con respecto a la legalidad del acto, sino también a su conveniencia.
Casualmente, al inaugurar un congreso de funcionarios estatales, el señor presidente de la Nación doctor Raúl Alfonsín, refiriéndose a estos temas, dijo que se debían proponer sugerencias para la simplificación de procedimientos administrativos, la eliminación de requisitos burocráticos excesivos y la agilización de los trámites. En síntesis, esto es lo que queremos que haga el Defensor del Pueblo, porque no tengo conocimiento de que ningún funcionario se dedique a ello.
El doctor Alfonsín también aseguró, refiriéndose a quienes no tienen voz, que “la voz y la presencia de la sociedad en la gestión pública es el mejor resguardo contra la omnipotencia estatal”.
Observen qué apropiadas resultan las palabras del presidente de la Nación para el tema que estamos considerando en este momento.
Por otra parte, la institución del Defensor del Pueblo contribuirá, indudablemente, a fortalecer la presencia del Poder Legislativo en el panorama institucional del país. A nadie escapa que este poder ha sufrido en los últimos tiempos un menoscabo en su función. Esto no constituye una crítica a gobierno alguno, sino que se trata de un proceso de larga data. Sin duda alguna el Poder Legislativo ha venido desjerarquizándose en muchos de sus aspectos; con esto le queremos dar mayor presencia.
No digo que sea un problema de este gobierno o del anterior, o de algún otro precedente; se trata de algo que ha venido ocurriendo; inclusive, hay casos en los que una simple circular del Banco Central tiene más efectos que una ley, pues avanza sobre la propiedad privada.
Con este instrumento el Poder Legislativo va a tener una mayor presencia dentro del panorama institucional del país y su desempeño se va a efectuar dentro del marco constitucional. Con este proyecto de ley no rozamos ningún principio constitucional ni ninguna norma de este tipo. Nos hemos cuidado muy bien y por eso tiene un poder moral, es una magistratura de persuasión, no modifica actos administrativos, no revoca, no tiene poderes sancionatorios ni jurídicos.
Por otro lado, los informes que elabore el Defensor del Pueblo van a constituir una valiosa fuente de información porque va a dar los datos al Congreso sobre lo que pasa en las relaciones entre el administrado y el poder administrador, y sobre esa base vamos a poder sancionar diversas leyes, sancionar proyectos de comunicaciones u otros y vamos a poder sugerir al Poder Ejecutivo cambios en su accionar con respecto a esos hechos y actos que investigue este funcionario. Resumiendo: va a constituir una valiosa fuente de información además de fortalecer al Poder Legislativo.
Además, vamos a dar una mayor participación al ciudadano. Vamos a permitir que el ciudadano participe en el manejo de la cosa pública. La participación ha dejado de ser una aspiración para convertirse en una necesidad. Es imperiosa la participación del ciudadano en el manejo de la cosa pública. La Constitución de España ya lo ha establecido en uno de sus artículos y la participación del ciudadano constituye uno de los principios de la democracia española.
No estamos desconociendo la participación que tiene el ciudadano por medio de las formas tradicionales, ya sea mediante los partidos políticos, por los legisladores, por la opinión pública, pero lo que pretendemos es darle una mayor participación por esta norma.
Coincide lo expuesto con la opinión del doctor Vanossi, según un artículo que tuvo a bien facilitarme y que todavía es inédito. Sostiene que los dos grandes temas del defensor del pueblo son el control de la administración pública y la participación
Con el control de la administración pública entramos en la dimensión contemporánea del Estado y por medio de la participación ingresamos en la dimensión contemporánea de la democracia social, porque no habrá tal democracia sin participación.
Volviendo un poco a un tema anterior, relativo a mejorar la administración pública, creo que indudablemente todo esto nos va a permitir atacar firmemente ese parasistema o seudosistema administrativo que tenemos en la actualidad, porque no cabe ninguna duda que a raíz de que la administración pública no funciona bien se ha creado una suerte de parasistema o seudosistema administrativo.
Como señala Gordillo, hay una administración paralela que no se maneja por los cánones legales sino en forma irregular, para no emplear otros términos. En esa administración paralela en la cual para que prosiga un expediente se necesita la recomendación de un diputado o de un senador. Creo que aquí casi todos, por no decir todos, debemos haber firmado recomendaciones para que se atienda bien al ciudadano, que tiene derecho de ir a la administración a pedir, pero que si no va con la carta de recomendación no tiene ni entrada ni acceso al expediente.
Queremos terminar con este tipo de situaciones. Pretendemos que este Defensor del Pueblo sea quien represente al ciudadano; en otros términos, se trata que el ciudadano, en lugar de tener un padrino particular tenga un padrino de todos, para facilitarle el acceso a la administración pública. Porque existe una burocracia tal que el funcionario público ha dejado de ser radical, peronista o conservador; ya pertenece al partido de la burocracia, y todos los días hace gala y se ufana de ello, y hace lo posible para complicarle el trámite al ciudadano. Así, le proporciona información con cuentagotas, le dice que vuelva al día siguiente, etcétera. El funcionario se transforma de esta manera en un Luis XIV que confunde su voluntad con la voluntad del Estado: se convierte en L’état c’est moi de la administración pública.
Hace poco me relataban que una señora viuda, después de seis a ocho meses de andar tras el expediente de la pensión de su marido, llegó a la última etapa, cuando creía que estaba todo concluido. El burócrata de turno le dijo: “Señora, aparentemente su expediente está concluido, pero lo voy a estudiar mejor porque le debe faltar algo, lo encuentro muy liviano; vuelva mañana”.
Eso es lo que queremos desactivar. Tenemos que hacer algo para terminar con esa corruptela a la que nosotros estamos contribuyendo con las recomendaciones, con las llamadas por teléfono para que puedan caminar los expedientes que tendrían que avanzar por impulso propio, sin que el ciudadano tenga la necesidad de andar detrás de ellos y buscando una recomendación. ¡Y qué decir de los miles de ciudadanos que ni siquiera pueden conseguir una recomendación!
Con todo esto, señor presidente, queremos consolidar la democracia. Porque con todas esta corruptelas y defectos en el ámbito administrativo estamos atacando los derechos del ciudadano.
Todos coincidimos en señalar la necesidad de defender los derechos humanos. Pero a los derechos humanos los debemos defender no sólo cuando ocurren violaciones graves sino también cuando se cometen las injusticias de todos los días, la violación cotidiana de esos derechos. Me refiero a lo que tiene que soportar ese individuo humillado que espera durante meses el arreglo de su teléfono, que se ve afectado porque el transporte público funciona mal, que nunca recibe contestación de las notas que presenta, que sufre los pésimos servicios de la salud pública, etcétera.
Los que creemos que la democracia no es sólo una forma de llegar al gobierno sino que es algo más, que constituye una manera de ejercer el gobierno; los que creemos que la democracia es crear todas aquellas condiciones que generen ese clima moral que permite la realización del derecho sagrado de ser hombre; los que creemos en ese concepto de la democracia vamos a apoyar decididamente este intento para consolidarla.
Este proyecto apunta al hombre que, como decía el general Perón, es el principio y fin de la comunidad organizada. También debo recordar aquí aquella frase de un eminente radical: “Los hombres son sagrados para los hombres”. A ese hombre es al que apuntamos.
Por eso digo que esto constituye un intento de consolidar la democracia en nuestro país, la democracia con sentido social, participativo.
No es casual, señor presidente, que la implantación de instituciones de este tipo se ha producido en aquellos regímenes con democracias incipientes luego de superar períodos de dictadura. Es ejemplo de esto la implantación del ombudsman en las nuevas naciones sudafricanas en su intento por surgir como repúblicas. No es casual que se haya implantado en España en 1978, después de la era franquista. No es casual que se haya incorporado esta institución en Portugal después de la Revolución de los Claveles en 1975. No es casual que lo estemos tratando aquí, después de los proyectos del diputado Auyero de 1974, a poco de restaurada la democracia. No es casual el proyecto de los diputados Vanossi y Casella, ni el del concejal Suárez Lastra. En la Legislatura de Mendoza y en la de La Rioja también se está estudiando la implantación, ya que hay un proyecto que se va a presentar próximamente en la Legislatura de mi provincia. No es casual que este tema surja precisamente cuando queremos consolidar la democracia.
Quiero repetir lo que decía el diputado español Alzaga de Villamil cuando se discutió en las cortes españolas la ley orgánica del defensor del pueblo. Decía que éste contribuirá a la legitimación cotidiana del Estado y que esa legitimación cotidiana es un elemento básico para consolidar la democracia que todos, pieza a pieza, tratan de construir todos los días.
Podemos ver qué justo, qué adecuado, qué coincidente es con lo que estamos haciendo nosotros: consolidar la democracia pieza a pieza, hacer la legitimación cotidiana del Estado. Pero por sobre toda otra consideración debemos tener presente que la institución atenderá a las necesidades del hombre concreto, del hombre común, del hombre de la calle, del ciudadano al cual se refería Miguel de Unamuno en su obra Del sentimiento trágico de la vida en los hombres y en los pueblos: “El hombre de carne y hueso; el que nace, sufre y muere; el que come y bebe y juega y duerme y piensa; el hombre que se ve y a quien se oye; el hermano, el verdadero hermano”. …………………………………………………………………………………………………………
Sr. Menem. — Señor presidente: ante todo deseo agradecer los inmerecidos elogios provenientes de los señores senadores hacia el humilde informe que hice respecto de este tema. Para hablar con sinceridad, me hubiera gustado más que lo apoyaran en lugar de elogiarme. (Risas.) De todos modos, respeto sus posiciones y reitero mi agradecimiento.
La intervención profunda y meditada del señor senador Martiarena —que lo caracteriza—, me exime de responder la mayor parte de los cuestionamientos que se han formulado, ya que el senador por Jujuy los ha contestado con mucha solvencia. Creo que él ha dado la respuesta adecuada a la mayor parte de las observaciones.
De todas maneras, quiero referirme muy brevemente a algunos puntos, porque no quiero abusar de la paciencia de este honorable cuerpo. Quiero formular algunas aclaraciones para que no queden flotando ciertas dudas sobre determinados aspectos del proyecto.
En primer lugar deseo referirme al trabajo de la Comisión, donde el tema fue largamente debatido. Participaron de las discusiones los señores senadores, quienes han formulado sugerencias, como dijo el propio senador de la Rúa, a quien debo felicitar por su medulosa exposición en la que ha tratado, con la profundidad que lo caracteriza de brillante jurista, todos los aspectos que hacen al control de la administración pública.
Quiero recordar que el señor senador de la Rúa hizo sugerencias al proyecto en particular, lo cual me dio a entender que no tenía las objeciones que ha planteado aquí. Por supuesto, el error fue mío al haberlo interpretado así; de ninguna manera es de él. Recuerdo que hizo observaciones a la segunda parte del artículo 30, por las que pedía que se pusiera en conocimiento de la Sindicatura General de Empresas Públicas y del Tribunal de Cuentas de la Nación, en los casos que correspondiera, el resultado de sus investigaciones en los organismos sometidos al contralor de estos entes. Es decir, se han receptado todas las observaciones en particular. Pero después el senador de la Rúa no firmó el dictamen, ejerciendo un legítimo derecho que de ninguna manera cuestiono. Yo estaba erróneamente convencido de que él aceptaba el proyecto también en general. De todos modos, creo que se trata de una cuestión que no hace al fondo del proyecto.
El senador Trilla y la Comisión de Presupuesto y Hacienda también hicieron llegar sus observaciones. Participaron también el senador Woodley y un asesor del senador Falsone, quienes hicieron aportes positivos. Es decir, de ninguna manera puede pensarse que esto ha sido traído aquí apresuradamente.
Es cierto que estos instrumentos son perfectibles. No creo que sea censurable que ahora introduzcamos modificaciones al dictamen. En las reuniones de comisión he admitido que se hicieran modificaciones a nuestro proyecto. Y si aquí se propone que se eliminen los organismos de seguridad —he recibido algunas inquietudes en ese sentido— no es por cuestiones de amor propio que debamos mantenernos firmes en ciertas posiciones cuando nos hacen ver la conveniencia de modificarlas. Creo que es de buena práctica legislativa aceptar las sugerencias y las correcciones.
Eso como primer tema. En segundo término, coincidimos totalmente con los señores senadores que hacen las objeciones, con respecto a las ventajas de la institución. En lo que no estamos de acuerdo es en la oportunidad. Ellos dicen que hay que esperar para más adelante, que no es el momento, que hay que ensamblar todos los organismos de control. Aquí discrepamos totalmente. Yo no creo que la oportunidad sea más adelante, sino que es aquí y ahora. Nosotros consideramos las necesidades del ciudadano, del administrado que está indefenso frente a la administración pública, porque los remedios establecidos, tanto administrativos como judiciales, no le llegan; él no está en condiciones de ejercerlos.
No quiero repetir lo que dije en mi exposición; me remito a lo manifestado hace un momento; yo creo que la oportunidad es ahora y no más adelante, porque las necesidades del ciudadano no admiten más dilaciones. Según la propuesta tendríamos que estar dos o tres años estudiando la manera de ensamblar el Tribunal de Cuentas y la Procuración del Tesoro con esta nueva institución, y eso va a significar una dilación tremenda. Mientras tanto el hombre argentino va a seguir esperando la solución. En eso estamos totalmente en desacuerdo.
Tampoco comparto la afirmación de que esto no ha sido debidamente debatido y de que no hay consenso. El consenso va a surgir, por cierto, de este debate y del que seguramente tendrá lugar en la Cámara de Diputados. El señor diputado Vanossi tuvo la amabilidad de decirme que iba a mantener su proyecto en suspenso para esperar el nuestro y tenerlo en cuenta, y que en la filosofía de la iniciativa coincidía totalmente con nosotros. Había algunas diferencias de detalle, pero sabía que el proyecto iba a ser sometido a un profundo debate.
Este es el ámbito donde debemos debatir los problemas. Pero además, yo creo que a la opinión pública también le ha llegado este tema. Puedo citar innumerables trabajos escritos, pero no de la doctrina extranjera sino de nuestro país. Hoy, antes del debate, le pedí a mi asesor que me marcara todos los trabajos publicados sobre el tema, y en unos momentos hemos recogido 31 trabajos doctrinarios. Puedo citar los autores: Barra, dos artículos; Cocaro; Sadi Conrado Massüe; Regodesebes, tres artículos; Bavasso Roffo; Miguel Padilla, que escribió el primer trabajo en el país, donde deja de lado claramente todo cuestionamiento de inconstitucionalidad, y también un trabajo que publica marcando las diferencias entre el ombudsman y la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas. También puedo citar a Gozaini; Alberto Bianchi que explica la diferencia entre Fiscalía y Defensor del Pueblo; Carmen Gamiz Valencia; Badeni; Maiorano, que tiene seis artículos publicados sobre el tema; Imperatrice Frías-Davobe; un editorial del diario “La Nación” que se refiere a esto; Rodolfo Carlos Barrutti; un artículo en el diario “El Tribuno” de Salta; Rubén Cardón, y otro trabajo de Miguel Padilla. También Agustín Gordillo, en La administración paralela y El control de la administración pública en América latina.
Por eso no comparto la opinión de que no ha sido debidamente debatido este tema. Les puedo citar aún numerosos trabajos, mesas redondas y seminarios sobre el mismo. Doy por ejemplo una mesa redonda organizada por la Secretaría de la Función Pública y realizada en el Teatro General San Martín el 9 de abril de 1984 con la asistencia del fiscal general de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, doctor Ricardo Molinas, el doctor Padilla y el doctor Groisman, subsecretario de Análisis Jurídico y Elaboración Normativa de la Secretaría de la Función Pública. También puedo mencionar las Jornadas sobre Control Público realizadas en el Teatro General San Martín donde participó, con su brillante exposición el doctor de la Rúa y en la cual disertara sobre el tema el doctor Maiorano; un seminario sobre el tema Defensor del Pueblo en la Universidad de Belgrano los días 29 de mayo y 5 de junio de 1984, con la asistencia de los doctores Vanossi, Padilla, Miqueo Ferrero y Maiorano; una mesa redonda realizada por el Colegio de Abogados de La Plata y la Asociación Argentina de Derecho Administrativo en La Plata los días 21 y 22 de junio de 1984. Agrego a la lista la mesa redonda sobre Defensor del Pueblo del Colegio de Abogados de la ciudad de Buenos Aires celebrada el 8 de agosto de 1984; con la participación de los doctores Badeni, Padilla, Colautti y Maiorano; el seminario sobre el ombudsman o Defensor del Pueblo de la Universidad Notarial Argentina y organizada por el Instituto de Derecho Comparado y de la Integración, y con la presencia de los doctores Miqueo Ferrero, Mathé, Maiorano y Padilla y podría agregar otras más.
Es decir que no es cierta la afirmación de que el tema no ha sido suficientemente debatido. Incluso yo he participado en alguna de esas mesas redondas y realmente me asombró la receptividad del pueblo asistente, cómo se interesó, cómo se expresó, cómo aplaudió la idea de crear la institución del Defensor del Pueblo y cómo la entendió.
En realidad, cuando se dice ombudsman la palabra asusta, pero cuando se explica su significado todos la aceptan.
Hace poco salió publicado en la Carta de Lectores del diario “Clarín” una carta de un ciudadano que pedía encarecidamente que se sancionara el proyecto de ley sobre el ombudsman, para que defendiera los derechos de los jubilados que estaban siendo injustamente tratados por la administración pública. Respondí a esa carta —y mi respuesta también fue publicada— recordando que en España el Defensor del Pueblo decía en su informe que el 38,5 por ciento de los casos sometidos a su consideración se referían al área de seguridad social. Esto revela hasta qué punto esta institución cubre la necesidad de la clase pasiva y hasta qué punto es deseada por el pueblo.
No puedo compartir que no ha habido debate o que falte consenso sobre el tema.
El doctor de la Rúa, en su exposición, ha hecho referencia a cómo funciona la defensoría del pueblo en España. Sobre este particular puedo aportar mucha información porque tuve la suerte de estar con el Defensor del Pueblo en España: visité a Joaquín Ruiz Giménez, estuvimos conversando dos horas e incluso tengo grabadas esas conversaciones. Me envió toda la información que presentó, tanto en 1983 como en 1984, respecto de su actuación. Y puedo decir que no se ajusta a la realidad la afirmación de que el Defensor del Pueblo en España no funciona bien. Yo creo que funciona muy bien, y no por lo que pueda decir el Defensor del Pueblo por sí mismo, sino por lo que han expresado los parlamentarios españoles sobre los informes presentados por él en 1983 y 1984.
Me voy a permitir fatigar un poco más a la Cámara a fin de demostrar que esta institución ha tenido un éxito total en España, a tal punto que los informes del Defensor del Pueblo de 1983 y 1984 han sido aprobados por unanimidad de todos los grupos parlamentarios que integran las Cortes españolas y con grandes elogios para él y para la institución. Y no me refiero al partido gobernante, sino a la oposición más cerrada que tiene el partido político que gobierna España.
Por el Grupo Parlamentario Vasco, por ejemplo, la diputada Gorroño Arrizabalaga dice: “Mi grupo político y yo personalmente mantuvimos que la institución del Defensor del Pueblo había de ser inequívocamente una institución comprometida con la verdad, con un claro sentido de justicia, que debía saber sintonizar con el desamparado, con el oprimido, y que la persona que la representara debería de olvidar cualquier carrera personal y hallarse dispuesta a afrontar las mayores contradicciones de un país. Mantuvimos y seguimos manteniendo este principio; de ahí nuestro gran respeto a esta institución y a la persona de don Joaquín Ruiz Giménez….”.
El Grupo Parlamentario Centrista, también de oposición, dijo a través del diputado García Agudín: “Es forzado que comencemos nuestra intervención dando la enhorabuena al señor Ruiz Giménez, a los adjuntos y a toda la institución por la delicadeza, por la especial atención que vienen prestando a los temas puntuales que aquí se han debatido y a la galanura y hasta la convicción moral con que el señor Ruiz Giménez nos transmite a todos nosotros el esfuerzo realmente generoso que están haciendo para intentar paliar de alguna manera los temas más duros de la realidad social española, que son los que por designios del destino y de la propia institución acaparan más el tiempo del Defensor del Pueblo…”.
Por el Grupo Parlamentario Popular, también de oposición, expresó el diputado Gil Lázaro: “… nos parece de justicia señalar, en primer lugar, la satisfacción, la complacencia y la plena solidaridad de nuestro grupo con cuantos trabajan y se esfuerzan día a día en aquella casa, desde el propio Defensor del Pueblo y sus adjuntos hasta todo ese importante número de personas que no están regateando esfuerzos ni ilusión y nos parece lógico también señalar que es necesario —y en este sentido la Cámara tendrá que hacer algún esfuerzo especial en ello— dotar a la institución de los mejores medios humanos y técnicos para que su trabajo pueda realizarse en todo caso con el mayor grado de operatividad y sin desasosiego…”.
En igual sentido, el Grupo Parlamentario Socialista dice: “… que la comparecencia de hoy viene a reafirmar que acertaron quienes en su momento impulsaron la creación de la institución y viene —y esto nos concierne a todos los aquí presentes— a reafirmar el acierto en la elección del Defensor del Pueblo que hoy ocupa la titularidad de la institución y sus adjuntos…”.
El Grupo Parlamentario Nacionalista Vasco también apoya en el Senado esta institución, a través de la palabra del señor senador Azkarraga Rodero. En igual sentido se expide el grupo Parlamentario Popular en el Senado.
La señora María del Carmen Delgado manifestó, en nombre del Grupo Parlamentario Socialista, lo siguiente: “…el Defensor del Pueblo para nuestro grupo es una figura importante, me atrevería a decir imprescindible en un Estado democrático…; una institución necesaria en todo sistema democrático que cubre un lugar, un sitio que es necesario en nuestra sociedad actual, si queremos que exista esa Justicia, con mayúscula…”.
Estas son las palabras de los parlamentarios españoles del gobierno y de la oposición, que aprobaron por unanimidad la actuación del Defensor del Pueblo. De ahí a decir que no anda bien en España, me parece que hay un trecho bastante largo. Además, el presidente del gobierno, señor Felipe González, al hablar el 23 de octubre de 1984 ante el Congreso de los Diputados, afirmó que “el gobierno daría respuesta a la memoria presentada por el Defensor del Pueblo, con aceptación de la gran mayoría de las sugerencias planteadas en lo que se refiere a la defensa de los ciudadanos frente a los problemas que se pueden plantear en el normal funcionamiento de la administración pública…”.
Creo que no hacen falta mayores argumentos para revelar hasta qué punto la institución tiene pleno éxito en un país con una idiosincrasia similar a la nuestra y con semejante forma de vida.
Pero, además, tuve también la oportunidad de estar con el Defensor del Pueblo de Francia, el médiateur, monsieur Favré, quién expresó el gran éxito con que está funcionando la institución en su país desde hace diez años. Más aún el primer médiateur fue una persona ilustre, Antoine Pinay, un gran ministro que tuvo Francia, que prestigió a la institución que en este momento está actuando con todo éxito.
Por otro lado, señor presidente, con respecto al número de las denuncias, que parece afligir por la cantidad de trabajo que pueda tener el organismo, yo enfoco el tema desde otro punto de vista. Es decir, si hay muchas denuncias es porque algo anda mal; a mí me afligiría si creamos una institución que no tuviera trabajo. Cuantas más quejas hay es porque existen más necesidades por cubrir. Por supuesto, muchas quejas serán infundadas pero la mayoría de ellas responderán a una necesidad. Allí es donde tiene que estar el Parlamento para satisfacerlas, creando los mecanismos naturales que den respuesta a esas inquietudes.
Quiero hacer una aclaración respecto al número de denuncias. Tengo en mi poder una estadística con la cantidad de casos tratados por los ombudsman en distintas partes del mundo. Es cierto que en España, en 1983, hubo 30.763 denuncias. ¿Por qué un número tan alto? Me relató el señor Ruiz Giménez Cortés que ellos abrieron el abanico y extendieron el período de tiempo para aceptar todos los reclamos que venían de situaciones irregulares desde la época de Franco. Es decir, ellos no se ajustaron a los dos años que señala la ley para la prescripción de las quejas, sino que abrieron el plazo incluyendo toda la era franquista. Eso fue lo que motivó que se vieran abarrotados de denuncias, gran parte de las cuales no eran procedentes. Durante 1984 recogieron 24.512 casos y, según informes que poseo, para 1985 estiman que el total no va a pasar de 14.000 denuncias.
Por eso sostengo que no debemos afligirnos por la cantidad de denuncias. Tampoco debemos pensar que ello es contraproducente, porque esa situación está reafirmando más la necesidad de crear la institución.
Durante 1980 se atendió la siguiente cantidad de denuncias en los países que voy a mencionar: Suecia, 2.725; Canadá, 2.395; Finlandia, 2.125; Gran Bretaña, 1.031; Portugal, 1.900. En 1982 Francia recogió 4.275 casos y en 1983 se elevaron a 6.886.
El argumento de que la extensión del país puede generar un problema, a mi juicio tampoco es relevante. Quiero recordar que en Francia se recibió esa cantidad de denuncias para todo el país; esto es así porque, de acuerdo con el sistema político francés, no se limitó la aplicación al ámbito nacional, como la estamos limitando nosotros en nuestro proyecto de ley. Por eso sostengo que el número elevado de casos no es un argumento válido en contra de la iniciativa, aunque respeto la opinión de quienes sostienen lo contrario.
Respecto de la enumeración que ha hecho el senador de la Rúa sobre los mecanismos de control, como los tribunales de cuentas, comisiones revisoras. Procuración del Tesoro, debo advertir que en ninguno de ellos se trata de proteger inmediatamente el derecho del ciudadano. Se trata de mecanismos de control de la administración pública que, en la medida en que actúen bien, benefician a la comunidad y mediatamente al ciudadano. Pero la institución que proponemos crear procura la defensa inmediata y directa del ciudadano. Ahí está marcada la gran diferencia con aquellos otros mecanismos de control, con los cuales de ninguna manera el Defensor del Pueblo se superpone ni sustituye.
Por último, para no hacer más larga mi intervención, me referiré a la observación que se formula en el sentido de que la institución puede funcionar en un sistema parlamentario y no en uno presidencialista, como el nuestro. También en esto creo que la cosa es al revés: la institución se justifica más en un sistema presidencialista que en uno parlamentario, porque el gran poder que tiene el administrador, que es avasallador, necesita de frenos. Es decir que en un sistema presidencialista se justifica más esta institución.
Sobre este particular me voy a permitir señalar lo que dice el doctor Vanossi en un trabajo, todavía inédito, que tuvo a bien facilitarme, donde expresa que “… el instituto se originó dentro de un sistema cuya forma de gobierno era una monarquía con un régimen propiamente parlamentario; pero debemos tomar en cuenta que nuestro sistema es presidencialista fuerte, lo cual habla a favor, es decir abunda todavía más en pro de la ventaja que puede tener este instrumento, toda vez que sabemos que toda nuestra burocracia y toda la tecnocracia, que es la parte más novedosa y más privilegiada dentro del aparato burocrático, reporta, en definitiva, en una relación cuyo único centro de imputación es el Poder Ejecutivo”.
Es decir que también esta observación es muy atinada, muy atendible, pero cae frente a este argumento del sistema presidencialista, en que se hace más necesario que en uno parlamentario.
En definitiva, señor presidente, para no fatigar más, quiero ratificar lo expresado anteriormente y decir que no debemos temer a las innovaciones. En todos los tiempos se han introducido instituciones nuevas que han generado problemas que con el tiempo se fueron perfeccionando. Aquí no estamos haciendo lo perfecto.
Dicen que lo mejor es enemigo de lo bueno. Lo lanzamos; está debidamente fundado y debatido. Lo mejoraremos con el tiempo.
Creo que de este modo los senadores justicialistas somos consecuentes con nuestra doctrina, que siempre ha predicado en favor de la revolución en paz.
El radicalismo ha llegado al gobierno con el lema de la renovación y el cambio.
Con este instrumento, podremos hacer la renovación y el cambio, la revolución en paz y la democracia quedará agradecida.