Proyecto de ley sobre Reforma del Estado- Emergencia y reestructuración de empresas públicas

26 y 27 de julio de 1989 – 10ª Reunión
Diario de Sesiones – Páginas 1309 a 1326

Consideración de los dictámenes en mayoría y en minoría de las Comisiones de Asuntos Administrativos y Municipales, de Obras Públicas, de Trabajo y Previsión Social, de Presupuesto y Hacienda y de Comunicaciones en el mensaje y proyecto de ley del Poder Ejecutivo sobre emergencia y reestructuración de empresas públicas (PE 60/89).

Sr. Menem. — Señor Presidente, señores senadores: en mi carácter de presidente de la Comisión de Asuntos Administrativos y Municipales, comisión cabecera a la que ha sido girado para su tratamiento y estudio el proyecto de ley sobre emergencia administrativa, voy a rendir el informe que prescribe el reglamento. Y lo haré afirmando, además, que obra en Secretaria un dictamen que ha sido elaborado por las distintas comisiones que han intervenido en el análisis de este tema, que no ha sido firmado por todos sus miembros, pero que estimo debe ser tenido en cuenta como documento de trabajo a la hora de entrar en el análisis particular de esta iniciativa.
El Senado de la Nación trata hoy un proyecto de ley fundamental y trascendente para el país…
Sr. Berhongaray. — Señor presidente: en nombre del bloque de la Unión Cívica Radical quiero anticipar que no hemos firmado el despacho de Comisión a que alude el señor miembro informante porque a la vez hemos elaborado otro que en pocos minutos haremos llegar a la Presidencia.
Lamentamos no haber podido hacerlo antes, pero todo el país conoce la premura con que han corrido los tiempos para el tratamiento de este proyecto de ley.
Sr. Presidente. — Continúa en el uso de la palabra el señor senador por La Rioja.
Sr. Menem. — Señor Presidente: a raíz de lo que manifiesta el señor senador por La Pampa, quiero resaltar el hecho de que se hayan producido dos dictámenes, no obstante que este proyecto podía ser tratado con despacho de comisión o sin él. Ello revela la preocupación de este Senado de la Nación y el trabajo enjundioso que hicieron los señores senadores para hacer posible que se cuente con la opinión de las comisiones. Este hecho, además de demostrar que ha sido estudiado debidamente el tema, facilitará el trabajo posterior de tratamiento del proyecto por parte del cuerpo.
Decía hace unos momentos, señor presidente, que el Senado de la Nación considera hoy un proyecto de ley fundamental, trascendente para el país. Es fundamental, en primer término, por su contenido, por su naturaleza, ya que se refiere ni más ni menos que a la introducción de profundos cambios en la estructura y en funcionamiento del Estado. Asimismo, lo es en razón del momento en que este proyecto de ley se trae a consideración del Parlamento nacional, dada la situación de grave crisis que vive el país, la que quizá no tenga precedente en nuestra historia.
Precisamente a raíz de esta crisis se impulsa este proyecto, que constituye uno de los pilares básicos sobre los cuales el actual gobierno quiere asentar su programa de recuperación nacional.
Pero también es fundamental esta iniciativa por las expectativas lógicas que ha despertado en la población su anuncio, ya que por primera vez se van a atacar en forma frontal las deficiencias estructurales que tiene el Estado nacional en su conjunto, especialmente en cuanto se refiere a las empresas públicas.
Señor presidente: justamente, por ser fundamental, este proyecto ha despertado tantas expectativas, porque el pueblo ha tomado conciencia —creo que por primera vez en la historia— de la gravedad de la crisis que golpea a todos los argentinos.
Asimismo, el pueblo se ha convencido de que aquí no está en juego la suerte de un gobierno, sino que quizá lo esté la de un sistema de gobierno.
Es importante también esta iniciativa para el Parlamento argentino, porque nosotros sabemos que nuestros representados están esperando una respuesta de sus legisladores sobre este cambio tantas veces prometido y que lamentablemente nunca pudimos concretar.
Además, en este caso particular, para el Congreso de la Nación y en especial para el Senado este proyecto tiene un significado muy particular, ya que se trata del primero que envía el actual gobierno, a raíz de lo cual estamos cambiando los roles que hemos venido desempeñando desde 1983. Quizá no se haya advertido pero hoy por primera vez en estos años el justicialismo pasa a ser oficialismo y el radicalismo se constituye en oposición. Cómo decía ayer un periodista, es como si nos hubiéramos cambiado de traje. Pero tengo la seguridad de que, al margen de ese cambio de traje, que en el fondo es superficial, vamos a seguir actuando con la misma convicción democrática, tal como lo venimos haciendo desde 1983.
Personalmente quiero aprovechar esta ocasión para desear a la bancada radical, ayer oficialista y hoy opositora, el mejor de los éxitos y una labor eficaz y constructiva en ese importante papel que van a cumplir a partir de ahora desde la oposición. Seguramente, van a ayudar a consolidar este proceso democrático que todos estamos interesados en defender.
El análisis de este proyecto de ley se puede hacer desde distintos ángulos porque se trata de una iniciativa compleja, con diversos aspectos: la estructura del Estado, las contrataciones, el manejo de la radiodifusión, el empleo público, entre otros.
Cuando estaba pensando en la forma de encarar este informe, opté por hacerlo desde dos aspectos principales. En primer lugar, me voy a referir a la crisis, a la emergencia económica y social porque, evidentemente, ésa es la causa o el motor que impulsa este proyecto de ley.
Yo hubiera preferido que llegáramos a tratar la reforma del Estado sin estar urgidos por la emergencia económica, pero el destino ha querido que sea así, en medio de estas circunstancias tan delicadas y críticas para la vida del país. Por eso creo que uno de los aspectos a través del cual debemos enfocar el problema es la emergencia económica y social.
El segundo punto principal mediante el cual me referiré a esta iniciativa es el vinculado con el papel que debe jugar el Estado.
Se trata de dos enfoques distintos y complementarios, a tal punto que uno es consecuencia del otro.
La emergencia económica es un dato de la realidad, es un hecho comprobable, verificable, certificable. El papel que debe jugar el Estado en la vida de la sociedad es un tema profundo, estructural, con una honda carga ideológica, al que se lo mira desde distintos puntos de vista según sea la ideología de quien lo aborde. Vamos a hacer después algunas referencias concretas sobre este punto.
Veamos, primero, el estado de emergencia. Considero que la grave crisis económica y social que en estos momentos vive la República Argentina no necesita demostración, porque, como decía hace unos momentos, nos está golpeando a todos, la vemos a diario en la calle y cotidianamente a través de los periódicos y de otros medios de difusión. También la tenemos en nuestros propios hogares, en las manifestaciones de la gente y en los problemas que de continuo trae como consecuencia esta fuerte crisis.
Tanto es así que este problema, como una demostración de que no necesita otras precisiones, ha provocado el hecho institucional que hemos vivido los argentinos hace pocos días. En efecto, hemos producido un hecho inédito en la historia del país en virtud del cual hubo que adelantar casi seis meses la transferencia de un gobierno constitucional a otro gobierno constitucional. Hemos debido hacerlo entre todos, estableciendo un mecanismo que no habíamos previsto: inclusive tuvimos que poner en juego el ingenio de nuestros constitucionalistas para que ese traspaso se operara de acuerdo con los principios rectores de nuestra Carta Magna.
El adelanto en la entrega del poder se hizo seguramente por motivos no queridos por el presidente saliente ni por el entrante. Debieron actuar así, con alto sentido patriótico, impulsados u obligados por la crisis que padece nuestro país. Esta es la demostración institucional más clara de la existencia de la crisis.
De cualquier modo, cómo negar la crisis si estamos viviendo el proceso hiperinflacionario más espantoso de que se tenga conocimiento en la historia del país, que además es uno de los más altos del mundo. El mes pasado la inflación superó el ciento por ciento y este mes podemos llegar a orillar la cifra de doscientos por ciento. Este es uno de los índices más claros de la crisis que estamos viviendo.
¿Cómo negarla cuando tenemos la cifra más alta de desocupación subocupación existente desde que se elabora este índice en nuestro país? En efecto, cerca del 14 por ciento de la población económicamente activa padece este problema. Casi 1.700.000 argentinos no tienen trabajo o sufren lo que se denomina ocupación disfrazada o subocupación.
¿Cómo negar la crisis, señor presidente, cuando un país subdesarrollado crece normalmente a un ritmo de 14 por ciento anual en su producto bruto interno y la República Argentina, en los últimos cinco años, sólo ha crecido un 4 por ciento?
Si comparamos la última cifra mencionada con el 8 por ciento de aumento experimentado por la población de nuestro país en ese mismo período, llegamos a la triste comprobación de que los argentinos somos el 3,7 por ciento más pobres que hace cinco años.
¿Cómo negar la crisis cuando estamos al borde del estallido social, que ya ha tenido sus manifestaciones dolorosas hace algunos días cuando algunos compatriotas, acuciados por la necesidad, tuvieron que salir a asaltar proveedurías y supermercados para conseguir los alimentos indispensables para su subsistencia? Esto al margen del aprovechamiento que pudieron haber hecho de la situación algunos activistas que, como aves de rapiña, siempre andan revoloteando alrededor de la desgracia ajena.
¿Cómo puede negarse la crisis si quien fuera el segundo hombre del equipo económico que gobernó durante varios años al país —me refiero al doctor Adolfo Canitrot— hizo declaraciones concretas en tal sentido? En el diario “Ámbito Financiero” del 26 de mayo pasado ese ex funcionario señaló expresamente: “Este proceso explotó en el desastre del 6 de febrero. Allí todas las defensas fueron sobrepasadas” Luego sigue diciendo: “A partir de entonces, es un proceso de destrucción del Estado. Estamos en un estado de emergencia y hay que asumirlo como tal”. Agrega más adelante: “Y el peronismo se va a encontrar con que llega al poder en una situación inmanejable. Va a encontrar la casa destruida”. Más adelante sostiene: “Nosotros tuvimos enormes dificultades en el manejo del Estado. Deberíamos haber percibido que teníamos poco tiempo para arreglar las cuentas fiscales”. Más adelante sigue diciendo: “Alguien me puede decir si no es un poco ingenuo pensar que uno va a tener tanto poder como para arreglar el sector público. Pero si no lo tiene la situación se vuelve inmanejable”. Y dice por último: “También ellos —hablando del peronismo— tendrán que adecuar sus teorías a la realidad. Nosotros tuvimos tiempo para aprender. Ellos no lo tendrán”.
En estas referencias de Canitrot quizás estén condensadas algunas de nuestras inquietudes y preocupaciones: la gravedad de la crisis, la necesidad angustiosa de resolverla en poco tiempo, la necesidad de que el Poder Ejecutivo tenga las facultades indispensables para poder reestructurar el Estado y, fundamentalmente, el poco tiempo que tenemos para hacerlo. Todo esto explica que hoy tratemos esta cuestión con la urgencia con que lo hacemos y con el apoyo de todas las bancadas, porque creo que todos los argentinos somos conscientes de que estamos corriendo una carrera contra el reloj y de que ésta no es hora de lentos ni de perezosos. Tenemos que resolver aquí y ahora estos problemas, que son la causa del desastre nacional.
Cuando hablo de la crisis, señor presidente, lo hago para fundamentar la necesidad de la ley que hoy tratamos. No hemos venido a echarle culpas a nadie. No son éstos el ámbito ni la oportunidad para echar culpas por lo que nos está pasando. Este es el momento de mirar el futuro, para ver cómo vamos a resolver el problema. Lo otro es una cuestión política que se resuelve en otros campos; ya habrá tiempo para eso. Hoy estamos todos convocados para reconstruir el país a partir de un estado de desastre, para que pensemos qué vamos a hacer para sacar a la Argentina de este estado de postración y de frustración.
Omito, por cierto, otros detalles que revelan la crisis, porque creo que con lo expresado es suficiente. Sólo quiero decir, señor presidente, que si no partimos de esta premisa fundamental —la referente a la situación de crisis que provoca la emergencia—, no podemos entender ni aceptar muchas de las disposiciones que contiene el proyecto de ley que hoy tratamos. Porque se trata de un proyecto para casos de emergencia, para casos excepcionales. Es un proyecto en el que existen normas que nuestra conciencia jurídica habría rechazado en épocas normales; por ejemplo, la suspensión de los juicios contra el Estado, la rescisión de contratos en curso de ejecución, el otorgamiento de ciertos poderes a interventores. En épocas normales esto no se habría aceptado. Pero estamos ante una emergencia, y esto es lo que hace procedente éstas medidas excepcionales que, por otra parte, como lo voy a demostrar más adelante, tienen su fundamento en nuestra doctrina, en nuestra jurisprudencia y también en nuestro ordenamiento legal vigente.
Esta es, pues, la primera vía para el abordaje de esta cuestión.
La otra es la que se refiere al rol del Estado. Aquí tenemos sobre el tapete uno de los temas fundamentales en materia política, un tema controvertido, polémico, que ha venido siendo discutido desde hace tantos años.
¿Cuál es el papel que ha de desempeñar el Estado en la vida de la sociedad? Se han escrito libros sobre el rol que ha de tener el Estado. La cuestión ha dividido al mundo político en posiciones extremas. Por un lado, aquellos que sostienen que el Estado debe tener una intervención total, qué todo lo centralice el Estado: en materia política, económica, social; por el otro, aquellos que reducen al Estado a su mínimo expresión: es el típico laissez faire, laissez passer de los fisiócratas. Es el Estado gendarme que cuida solamente que las libertades económicas se ejerzan y pueda practicarse, el libre comercio y la libre empresa, pero nada más que eso. Y entre estas dos posiciones extremas se encuentran algunas intermedias, como el Estado social de derecho, donde se plantea una economía mixta, en la que hay cosas que realiza el Estado y otras que realizan los particulares.
El tema que se presenta aquí es dónde colocamos la divisoria.
La gran discusión se plantea entre mayor o menor actividad estatal; por ahí pasa la divisoria de las aguas, por ahí debemos colocar el ecuador que divide la actividad pública de la actividad privada.
En esto —ya tuve oportunidad de decirlo cuando tratamos en este mismo recinto el proyecto de ley sobre el Defensor del Pueblo— hubo una evolución a través del tiempo, según la cual primero el hombre crea el Estado para ser respetado en sus derechos, para que su órbita de derechos sea debidamente respetada; el Estado se crea para evitar que el hombre sea el lobo del hombre. Pero con el correr del tiempo el Estado crece, se hace tan grande, tan importante, que el problema que se plantea no es que el hombre sea lobo del hombre sino que el Estado se convierte en un verdadero lobo del hombre: lo tritura, lo presiona, lo envuelve en sus engranajes y lo convierte en un instrumento más de sus designios. Entonces, la gran disyuntiva es cuál debe ser el papel que debe tener el Estado en la vida de la sociedad.
Este es un problema que —como dije— tiene una gran carga ideológica y que ha originado falsas opciones entre estatistas y antiestatistas. Considero que ésta es un posición maniquea porque no creo que existan seriamente planteadas en la actualidad posturas totalmente estatistas y posiciones completamente antiestatistas.
La tan mentada “Perestroika” y otras reformas que se están haciendo actualmente en los países socialistas, que inclusive están creando bolsones de capitalismo, así se les llama en la República Popular China, nos están demostrando hasta qué punto el problema empezó siendo ideológico y ahora tiene un sesgo hacia lo pragmático.
Actualmente, creo que se está operando en todo el mundo con una alta dosis de pragmatismo, lo cual es muy importante. En este sentido, estimo que hoy en la República Argentina, en esta difícil situación, en esta coyuntura que estamos viviendo, al problema debe despojárselo de toda connotación ideológica.
Las opciones que tenemos son muy escasas. Creo que hasta el camino que tenemos para avanzar se ha estrechado tanto que las opciones son muy pocas. Y tan pocas son las opciones, señor presidente, que yo podría afirmar con toda seguridad que si el 14 de mayo se hubiera impuesto el candidato del partido radical, lo que hubiera hecho en esta materia de reestructuración del Estado no habría sido muy distinto de lo que estamos tratando ahora.
Esto lo afirmo con toda honestidad y sinceridad porque creo que los partidos políticos en la Argentina, todos, hemos entendido que las operaciones son muy pocas y que si no metemos mano —para decirlo en términos vulgares— en la estructura del Estado, no vamos a poder edificar hoy ningún plan económico y social que pueda tener éxito en el futuro.
Pero aquí se cuelgan rótulos. A nosotros desde hace tiempo se nos colgó el rótulo de estatistas: para todos, el justicialismo ha sido siempre un partido estatista; hemos arrastrado durante años este concepto.
Con respecto a este tema tengo que manifestar algo porque se va a decir, se está diciendo, que nosotros estamos resignando algunas de nuestras banderas. Considero que tenemos que esclarecer debidamente este punto porque el 14 de mayo hubo un pronunciamiento popular por un partido y por una plataforma. No quisiera que parezca que este partido, triunfante el 14 de mayo, está llevando a cabo o proponiendo cuestiones no previstas en su plataforma o que está cambiando lo que el pueblo votó.
En primer término, para destruir este concepto quiero recordar que general Perón desde siempre sostuvo que el problema de la intervención del Estado en la sociedad no es dogmático sino que está relacionado con las circunstancias históricas del momento que se vive. Y en ese magnífico mensaje que remitiera al Congreso de la Nación en 1954 decía el general Perón que la intervención del Estado no es una verdad dogmática sino que es una definición contingente a cada momento histórico que se vive.
Entiéndase bien: no es una verdad dogmática. Es decir, no es un dogma que el Estado tenga que intervenir permanentemente en la vida social sino que este hecho depende de las circunstancias que se viven. Esto es lo que siempre hemos dicho nosotros respecto del pragmatismo en el tema de la intervención del Estado en la economía y en la vida social.
Por otro lado, en este mensaje remitido por el general Perón al Congreso Nacional junto con el proyecto de ley por el que se modificaba la ley 13.653 de empresas del Estado —que se convirtió finalmente en la ley 14.380— se explica claramente cuál es el sentido de la intervención del Estado en la economía.
En el mensaje del proyecto de ley remitido a este Senado, que hoy tratamos, se transcribe parte de ese mensaje en el que el general Perón decía que “…la política de recuperación nacional llevada a cabo por el gobierno de la Nación, creó la necesidad de que el Estado tuviera que intervenir en ciertos aspectos de la vida económica nacional que normalmente deben estar reservados al ámbito de la actividad privada; y es así como actualmente forman parte del patrimonio estatal, una gran cantidad de empresas de servicios públicos y otras de carácter comercial e industrial, que por razones sociales, políticas, económicas y de seguridad nacional, fue necesario absorber…”, agregando que: “…cumplimos las finalidades que, en su oportunidad, justificaron dicha política. El Poder Ejecutivo Nacional tiene el propósito, enunciado en varias oportunidades, de restituir al área de la economía privada, en la medida y forma en que resulte conveniente, la realización de las actividades que cumplen dichas empresas”.
Esto se decía en 1954 en el mensaje remitido. En el año 1973, en ocasión de un discurso del general Perón a la Asamblea de Entidades Empresarias, contenido en el diario “La Prensa”, dando una definición con la claridad que lo caracterizaba, nuestro líder decía: “Y sobre todo quiero hacer presente mi emocionado reconocimiento a los señores empresarios que quizás quitándole tiempo a sus propias necesidades empresariales anhelan comprometerse con la administración y dirección de las empresas estatales que, hasta ahora, nos han dado más que dolores de cabeza. Es en manos diestras que esas empresas podrán desempeñar sus funciones y Dios quiera que algún día puedan por lo menos, no producir déficit. Si los señores empresarios las toman en sus manos, la República tendrá que agradecérselo porque son demasiadas las empresas estatales y demasiado grande el déficit que producen como para que el país no deba agradecer la habilidad, la buena intención y, a veces el esfuerzo y sacrificio de los que, abandonando quizás sus propias funciones, se dedican a las que corresponden a la Nación que, como también se puede afirmar, son las que corresponden a toda la República”.
Por otra parte, señor presidente, en nuestra plataforma electoral de 1989, por la que ha votado el pueblo argentino mayoritariamente el 14 de mayo, existen varias definiciones sobre este tema de la intervención del Estado en la actividad privada. Me permitiré citar algunos de sus párrafos para demostrar lo que estoy diciendo.
Antes quiero mencionar que este mote de estatistas que se nos colocó quizás tuvo alguna justificación porque en el gobierno que hubo entre 1946 y 1955 existió una marcada intervención del Estado en la economía. Pero debemos recordar que era la época de la posguerra, cuando las importaciones eran muy restringidas; hubo que sustituirlas y se justificaba la intervención del Estado con profundo sentido nacional para recuperar empresas de servicios públicos que no estaban siendo manejadas con criterio nacional.
Es decir, en ese momento creció el sector público pero también el privado. Y no es que haya habido un desfase entre ambos sectores; en realidad, crecieron las empresas, la población, la economía. Fue una época de bonanza en el país y, junto con el sector privado creció también el público. O sea que, históricamente, es perfectamente explicable ese proceso.
Pero insisto: no era una verdad dogmática. Era la realidad que marcaba el país en esos momentos.
En la página 179 de nuestra plataforma, al hablar de la reforma del estado como democratización de poder, se dice: “Sin una profunda reforma del Estado, sin devolverle a la sociedad funciones y estructuras de las que fue injustamente despojada por el Estado, no será posible la revolución productiva ni la consolidación política de una democracia plena de justicia social”.
En la página 180 decimos: “No se trata del Estado-Nación ni siquiera del Estado como institución del poder de la sociedad; lo que se instaló en la nueva problemática argentina es la cuestión del ‘aparato’ del Estado: la estructura de servicios administrativos y las empresas públicas, y su comportamiento en el largo plazo como actor político y económico directo o indirecto”.
Haciendo un diagnóstico de la situación también decíamos en nuestra plataforma: “ El justicialismo en cambio se plantea la reforma del Estado como un imprescindible proceso de naturaleza política, que llega a la determinación de un conjunto de modificaciones deliberadas en lo técnico, lo legal y lo organizativo, a partir del reconocimiento de que la base conceptual es la reforma entendida como democratización del aparato estatal, esencial para su recuperación como destacado actor de la consolidación democrática”.
Y en la página 184: “Se redefinirá el rol del Estado para descomprimir el sector público de actividades y funciones que no hacen a su accionar esencial y fortalecer al mismo tiempo sus finalidades sociales”.
Y por último en la página 187 de la misma plataforma decíamos que “resentida la capacidad del Estado como actor central del proceso de acumulación de capital, corresponde impulsar un nuevo proceso que defina con precisión qué servicios y qué áreas geográficas deberán ser cubiertas por la actividad de las empresas públicas y qué servicios pueden ser cumplidos con eficiencia por la actividad privada”.
Son todas definiciones concretas que justifican y dan fundamento a por qué nosotros, en este momento, en este estado de emergencia, estamos proponiendo este proyecto de ley de emergencia administrativa donde propiciamos en el Congreso profundas y estructurales reformas en el aparato del Estado.
Se trata de reformas que son indispensables, necesarias e imprescindibles para que el Estado argentino pueda seguir subsistiendo como tal, porque de otra forma, como dije anteriormente, no sólo está en peligro el éxito o el fracaso de un gobierno sino el sistema mismo, el sistema democrático por el cual hemos optado definitivamente todos los argentinos.
Realizadas estas observaciones previas, vamos a entrar en el análisis del proyecto de ley que hoy consideramos y lo voy a hacer en general tomando los principales capítulos, para dar una explicación de su sistema y de sus definiciones principales. Lo he de encarar sobre la base de algunas anotaciones que me voy a permitir leer para mayor precisión.
En el capítulo I del proyecto de ley se hace referencia a la emergencia administrativa. Este capítulo contiene las normas atinentes a la declaración del estado de emergencia, las intervenciones a los entes, empresas y sociedades de propiedad exclusiva del Estado, las funciones del interventor, las facultades del ministro de área, los órganos de control y la facultad de transformación de las entidades y creación de nuevas empresas, ambas atribuidas al Poder Ejecutivo Nacional.
Se trata de un proyecto de ley base que incluye en su articulado diversas materias aunque todas ellas vinculadas a la situación de emergencia económica y social por la que atraviesa el país.
Por ello la declaración de emergencia que por esta ley se realiza, otorga a este proyecto de ley un matiz singular cual es el de que, dentro de la zona de reserva de la ley y con la sola limitación de las normas constitucionales, el Poder Legislativo pueda adoptar todas las medidas que considere prudentes respetando ineludiblemente el principio de razonabilidad.
Sobre este particular estimo aconsejable señalar algunos conceptos primarios acerca de la noción de emergencia. La doctrina especializada ha señalado que la emergencia, como resulta comprensible, se caracteriza por lo transitorio de la situación que la motiva. Pero lo cierto es que a veces leyes llamadas de emergencia tienen una duración muy larga, lo que es inconcebible. Un país que viva en estado o situación de emergencia es un país institucionalmente en quiebra. La emergencia sólo se concibe para lapsos breves que trasuntan una anormal situación aguda. Desde luego, la emergencia puede responder a muy diversas y variadas causas, sean éstas físicas, económicas, políticas, etcétera. Ver al respecto Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, tomo IV, página 519, Buenos Aires 1973; Dromi, José Roberto, Derecho Administrativo Económico – no le hago propaganda a su libro, señor ministro-, tomo 2, página 308, Buenos Aires 1979.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación se ha pronunciado reiteradamente acerca de las llamadas “leyes de emergencia”, expresando en ese sentido que “la emergencia está sujeta en un estado de derecho a los mismos principios que amparan la propiedad en épocas normales” (“Fallos”, tomo 337, página 38, in re la Nación Argentina contra Valdemar During Lausen, sentencia del 15 de febrero de 1957).
En otra ocasión señaló el mismo alto tribunal que “la propiedad puede ser regulada, como así mismo los contratos, cuando una situación de emergencia calificada por el Poder Legislativo imponga esa regulación por razones de orden público, prevista en el poder reglamentario de los artículos 14 y 67, inciso 28, de la Constitución Nacional; pero es indispensable que la declaración comunal pueda por sí y ante sí modificar las condiciones de los contratos, restringiendo o encareciendo el precio de servicios libremente convenidos. (“Fallos”, tomo 173, página 65, in re Carlos Cadagán contra Compañía de Alumbrado Eléctrico de Río Gallegos, por repetición de dinero cobrado, en concepto de alquiler de medidor, sentencia 7 de junio de 1935.)
En otro pronunciamiento manifestó que “dentro de nuestro régimen constitucional, todo gobierno… está facultado para establecer la legislación que considere conveniente, tanto en las situaciones ordinarias como en las de emergencia, con el límite de que tal legislación debe ser razonable y no desconozca las garantías individuales o las restricciones que la misma Constitución contiene en salvaguardia de las instituciones libres” (“Fallos”, tomo 238, página 76, in re Juan Domingo Perón, sentencia del 21 de junio de 1957; “Fallos”, tomo 243, página 467, in re Ángel Russo y otra contra E. C. de Dekke Donne, sentencia del 15 de mayo de 1959.)
La misma Corte Suprema de Justicia ha reconocido “a partir del Fallo 172:21 que la legislación nacional de emergencia, con base en el poder estatal de policía, no puede descalificarse constitucionalmente, en la medida en que la situación de penuria transitoria a que obedece no sea de creación arbitraria y la restricción que se impone a los derechos individuales no resulte caprichosa ni inicua”. (“Fallos”, 263:83, in re Suipan, sentencia del 20 de octubre de 1965.)
De acuerdo con estos lineamientos, el artículo 1º del adjunto proyecto de ley declara en estado de emergencia la prestación de los servicios públicos, la ejecución de los contratos del sector público y la situación económico-financiera de la administración pública nacional centralizada y descentralizada.
En otros términos, el citado artículo determina el ámbito espacial de aplicación de la ley, tanto funcional como orgánica, ya que señala tres sectores bien diferenciados: primero, los servicios públicos; segundo, los contratos administrativos, y tercero, la situación económico-financiera de la administración pública nacional.
La declaración de emergencia actúa como una especie de “paraguas” que cubre estos tres ámbitos y, a su vez, justifica la adopción de medidas de intervención que tienen la característica de constituir medidas de policía de la emergencia.
Quedan incluidas en la ley todas las entidades en las cuales el Estado Nacional tenga participación mayoritaria o total, ya sea adoptando o no formas societarias.
En el artículo 2º, en correspondencia con la limitación temporal que debe caracterizar a las medidas consecuentes con la emergencia, se autoriza al Poder Ejecutivo Nacional a disponer por un plazo de 180 días prorrogables por una sola vez, la intervención de todos los entes, empresas y sociedades de propiedad exclusiva del Estado y/o de otras entidades del sector público nacional.
La intervención es un medio de control. Dice Marienhoff que además puede ser sustitutiva (Marienhof, Miguel, tomo I, anteriormente citado, página 634).
Como sostiene este mismo autor, su procedencia como medida de control requiere que dentro del órgano que se interviene exista una situación grave. En este caso, ello estaría configurado por la caótica situación económico-financiera que afecta a las empresas públicas.
Sobre este particular quiero traer a colación el informe recientemente rendido por el señor ministro de Obras y Servicios Públicos, aquí presente, respecto a la situación de las empresas del Estado que, además de prestar los servicios en forma deficiente, en la mayoría de los casos arrojan un déficit que para este año está calculado en cinco mil quinientos millones de dólares.
En el artículo 3º este precepto delimita las funciones del interventor, que son las que las leyes, estatutos o cartas orgánicas respectivas otorgan a los órganos de administración y dirección. Su principal cometido será el de la reorganización provisional de la empresa o entidad intervenida. Es decir que no se interviene por la intervención misma, sino que se lo hace a los fines de la reorganización, del reordenamiento y reestructuración de la empresa o entidad a intervenir. Por este motivo se le asignan al interventor diversas potestades, una de las cuales es la de disponer el despido o baja del personal que cumple funciones de responsabilidad y conducción ejecutiva del ente de que se trate.
Yo sé que este tema va a ser motivo de alguna disputa y que va a originar algunas respuestas, sobre todo, de la bancada radical. En ese sentido debo decir, anticipadamente a esas seguras críticas que ya han tenido alguna manifestación periodística, que aquí no se hace más que aplicar la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que había considerado como agentes públicos regidos por el estatuto pertinente a aquellos funcionarios superiores que cumplieran funciones de dirección, gobierno y conducción ejecutiva.
Quiero remarcar, señor presidente, que en la norma se repiten las mismas palabras que usó en su pronunciamiento la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que estableció que están ajenos a los estatutos laborales y sujetos a una relación de derecho público aquellos que cumplen funciones de dirección, gobierno y conducción ejecutiva. Para evitar que la baja implique un desmedro patrimonial del afectado, se ha contemplado la indemnización pertinente, la cual será idéntica a la prevista en los artículos 232, 245 y concordantes de la Ley de Contrato de Trabajo 20.774, sin perjuicio de la aplicación de indemnizaciones superiores cuando legal o convencionalmente correspondan.
Dado su carácter de órgano de control, el interventor debe sujetarse en su accionar a las instrucciones que le imparta el Poder Ejecutivo, Ministerio o Secretaría, según corresponda.
Quiero señalar y enfatizar que, no obstante, el número de estos funcionarios es limitado —y aquí no se crea que el justicialismo viene a tomar como botín de guerra a la administración pública— y que se trata de hacer los cambios necesarios nada más que a nivel de conducción, de ejecución y de dirección, para poder proceder al cambio de las estructuras de las organizaciones que se intervienen. Porque de otra forma no se les podrá imprimir el ritmo y la nueva tónica que deben tener al servicio de esta nueva concepción del Estado que queremos implantar a partir de este momento.
Pero no obstante que no tienen derecho a la estabilidad, de todos modos se les está reconociendo una compensación patrimonial por la cual se los equipara a la ley 20.774, sin perjuicio de las otras indemnizaciones que les pudieran corresponder por los años de trabajo en la función que hayan desempeñado.
En el artículo 4° la intervención, tal como está contemplada, no excluye el ejercicio de la competencia por parte del ministro del área. Así se prevén la avocación —aunque en realidad no haría falta, ya que está prevista como principio general en la ley de procedimientos administrativos— y la competencia genérica de conducción, control, fiscalización, policía de la prestación y gestión del servicio público o de la actividad empresaria o administrativa de que se trate.
En el artículo 5º la situación de excepcionalidad que habilita la medida de intervención no significa la ausencia de control sobre esa gestión. Por ello el aludido artículo prescribe que los órganos de control cumplirán su cometido según su normativa específica.
En los artículos 6º y 7º se faculta al Poder Ejecutivo nacional, vía delegación legislativa, para transformar la tipicidad jurídica de todas las empresas y sociedades de las cuales el Estado tenga la propiedad, adopten o no forma societaria. Asimismo lo facultan para disponer la creación de nuevas empresas sobre la base de la escisión, fusión, extinción, transformación o liquidación de las existentes. Es decir que aquí se le da al Poder Ejecutivo la facultad para transformar las empresas pero recurriendo siempre a los moldes jurídicos ya establecidos. No vamos a inventar ninguna otra tipicidad o figura societaria sino que nos remitiremos a los moldes existentes en la legislación en vigencia.
Con lo expuesto terminamos el análisis del capítulo I.
En el capítulo II se hace referencia a las privatizaciones y a la participación del capital privado. Uno de los aspectos fundamentales de la reforma del Estado consiste —como ya se señaló— en encarar una energía política de privatizaciones de aquellas actividades asumidas por el Estado que los particulares pueden llevar a cabo con mayor eficiencia y economía de medios financieros.
Aunque la privatización no constituye un fin en sí misma, por cuanto el Estado puede reservarse la gestión de algunas actividades por razones que hacen al interés nacional o la insuficiencia de la propia iniciativa privada, no puede desconocerse que el sector público se ha extendido en demasía abarcando en la actualidad los más importantes campos de la actividad económica del país.
Tampoco es posible cerrar los ojos ante la realidad y no advertir que la exagerada dimensión de las estructuras estatales. Especialmente en las empresas, constituye más que una ventaja o un bien para los ciudadanos una pesada carga social, sobre todo para los sectores de menos recursos de la población.
En efecto, mientras por una parte se brindan malos servicios o sencillamente no se prestan —los cortes de suministro de energía eléctrica son una muestra—, por la otra las empresas estatales gastan mucho más de lo que recaudan en concepto de tasas o servicios, realimentando en gran medida el proceso inflacionario.
La justicia social indica la necesidad de cortar ese círculo vicioso con una política decidida, firme y realista que potencie el papel del Estado en sus actividades esenciales, desatendidas en la actualidad, asignando al sector privado un activo protagonismo en la actividad productiva.
Interesa destacar que esta restitución a la actividad privada de tareas empresarias asumidas por el Estado había sido ya propuesta por el gobierno justicialista del general Perón en 1954, como lo recordara anteriormente. […] Sin embargo, y a partir de ese año, el proceso de estatización de las actividades empresarias en vez de detenerse fue tomando impulso e intensidad en los sucesivos gobiernos, que muy poco hicieron por torcer el rumbo que trazaron la burocracia o dirigencia de turno aliadas a diferentes sectores particulares interesados en mantener un Estado gigante que a muchos le permite conservar privilegios, negocios monopólicos o alguna hegemonía política a expensas de la comunidad.
Debo enfatizar no consideramos a la privatización como una panacea que va a curar todos los males que en este momento padecemos. Como dije anteriormente, la privatización no es un fin en sí misma, sino que constituye un medio para lograr un fin, una herramienta de trabajo que en sí misma no es buena ni mala, sino neutra. Esta herramienta de trabajo, este medio, va a permitir en este momento histórico que vive el país, que coloquemos ese ecuador en el lugar preciso, el ecuador que separe lo público de lo privado, para que el Estado ejerza todas aquellas funciones que le corresponden por naturaleza y que los particulares no pueden realizar por sí mismos.
Por ello, el presidente de la Nación señaló en su discurso ante el Parlamento nacional que el Estado no debe hacer lo que corresponde a los particulares. Este concepto lo llevó más allá aún, trasuntando el empeño que vamos a llevar a cabo para concretar la descentralización administrativa, y dijo: “… que no haga tampoco el Estado Nacional lo que pueden hacer las provincias. Que no haga tampoco el Estado Nacional lo que pueden hacer los municipios”.
Esta es una definición concreta respecto de cuál va a ser la filosofía que inspire nuestra política de aquí en más, como una forma de superar la grave crisis que estamos viviendo, propiciando la reestructuración del Estado en toda su extensión.
El proyecto de ley que estamos considerando comienza prescribiendo que para proceder a la privatización total o parcial o a la liquidación de empresas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado nacional es requisito previo que se decrete la declaración de “sujeta a privatización”, de acuerdo con lo establecido por el artículo 8º.
Señor presidente: quiero resaltar que no se trata de que el Poder Ejecutivo, como se diría vulgarmente, se pueda “cortar solo” en materia de privatizaciones. En primer lugar, porque estamos considerando el régimen general en el Parlamento y, en segundo término, porque se establece como requisito fundamental para que una empresa pueda ser privatizada la previa declaración de “sujeta a privatización”.
Este procedimiento es una suerte de remedo de lo que ocurre en materia de expropiaciones, tal como lo recordábamos hace unos días con el senador Aguirre Lanari durante una reunión de trabajo. Para que el Estado pueda expropiar un bien previamente debe declararlo de utilidad pública. En nuestro caso es al revés; es decir, estamos creando las condiciones para pasar una empresa estatal a la actividad privada pero para ello se requiere la previa declaración de “sujeta a privatización”.
Consecuentemente con ello, se establece que es el Poder Ejecutivo el que debe hacer tal declaración de “sujeta a privatización”.
Consecuentemente con ello, se establece que es el Poder Ejecutivo el que debe hacer tal declaración, pero también se determina que ella debe ser corroborada y avalada por el Parlamento nacional.
Junto a este proyecto de ley se ha enviado un anexo que contiene la nómina de las empresas que a juicio del Poder Ejecutivo nacional deben ser declaradas como “sujetas a privatización”. Tal declaración, como dije, se efectuará inicialmente por el Poder Ejecutivo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9º en razón de que, al ser órgano que en virtud de la Constitución tiene a su cargo la administración general del país, es el que se halla en mejores condiciones para realizar en sede administrativa la mencionada declaración, cuyo principal efecto es poner en marcha el procedimiento de privatización mediante una suerte de anuncio público a todos los eventuales interesados.
Esa declaración debe ser aprobada inexcusablemente a través de una ley del Congreso Nacional, asignándosele trámite de preferencia a los respectivos proyectos, sin perjuicio de lo cual se incluye en el anexo mencionado una serie de empresas que se considera corresponde transferirlas total o parcialmente a la gestión privada, de acuerdo con lo indicado en el artículo 9º in fine del proyecto de ley bajo análisis o simplemente, asignar la explotación de la pertinente actividad.
La intervención del Congreso se completa luego con el seguimiento que llevará a cabo la Comisión prevista en el artículo 14° de este proyecto de ley, integrada por seis senadores y seis diputados, elegidos por sus respectivos cuerpos, la que debe ser informada periódicamente de toda circunstancia vinculada a la aplicación de esta ley, prescribiéndose expresamente entre sus facultades las de requerir información, formular observaciones, propuestas y recomendaciones que estime pertinentes y emitir dictamen en los asuntos a su cargo (artículo 14° in fine).
Es decir que no sólo interviene el Congreso al tratar este proyecto y al declarar qué empresas están sujetas a privatización, sino también a través de esta Comisión Bicameral, que desarrollará tareas de seguimientos, de control y de obtención de información para verificar el debido cumplimiento de las finalidades de la ley.
Para llevar a cabo los objetivos de esta ley se faculta al Poder Ejecutivo a realizar todos los actos que sean necesarios a tal fin (artículo 15°), describiéndose detalladamente las diferentes posibilidades que se enuncian. Corresponde advertir que las diversas medidas que implican actos favorables o concesión de beneficios a particulares se establecen como facultativas y no en forma vinculante, por lo cual la norma no implica el otorgamiento automático de beneficio o preferencia alguno, sino que deberán ser objeto de análisis y autorizarse en cada caso, conforme a la legislación en vigencia en el momento de producirse la privatización.
En lo que concierne a las modalidades que puede revestir la privatización, el artículo 17° del proyecto realiza una enumeración, que no es taxativa, y que abarca desde la venta de activos, acciones, cuotas partes del capital y de establecimientos o haciendas productivas, hasta la locación o administración con opción de compra y la concesión, licencia o permiso en cuanto a la explotación de la respectiva actividad.
Paso ahora a los procedimientos de selección y control. El hecho de que a través de la privatización el Estado se desprende de determinados bienes o titularidades requiere adoptar procedimientos que garanticen el debido resguardo y protección de los intereses públicos y del patrimonio estatal. La moral pública que todos debemos respetar por imperio de lo estatuido en el artículo 17 de la Constitución Nacional así lo exige. A tal fin, el artículo 18° comienza por consagrar los principios rectores que deben seguirse en todo procedimiento de selección. Se establece así, en primer lugar, la regla de la transparencia para todos los actos del procedimiento administrativo, lo cual implica el acceso de todos los eventuales interesados a las distintas actuaciones que se lleven a cabo durante el curso del procedimiento y la necesidad de informar a la opinión pública de los pasos que se van dando.
La observancia de este principio es consustancial al régimen republicano de gobierno, que no consiente la realización de tratativas secretas o directas en esta clase de asuntos donde se halla en juego la moral pública.
El segundo principio, más conocido y arraigado, es el de la publicidad de la convocatoria a terceros interesados, para alcanzar con ello el objetivo de la mayor concurrencia posible de oferentes y participantes en el procedimiento de privatización, lo que viene a completar el marco de los principios fundamentales que establece la ley, con la finalidad no sólo de alcanzar el mejor precio sino también el mayor beneficio para los intereses públicos y la comunidad (artículo 18°, último párrafo.)
Interesa destacar como novedad legislativa que en todos los casos se requiere la realización de una tasación previa a cargo de organismos públicos nacionales, provinciales, o municipales, y sólo en caso de imposibilidad de los mismos para llevar a cabo dicha tasación se autoriza a efectuar las contrataciones con otras personas nacionales o extranjeras. Se trata de una garantía inexcusable para los intereses públicos, a fin de evitar la posibilidad de acuerdos previos o tratativas formalizadas sin base alguna, que pueden llegar a comprometer el prestigio de la Nación.
En lo que concierne a los procedimientos establecidos, se estatuye en el artículo 18° como regla general, la de la concurrencia pública a través de las figuras de la licitación pública, concurso público, remate público y venta de acciones de bolsas y mercados del país, permitiéndose excepcionalmente la contratación directa en los supuestos enumerados en los incisos 2), 3), 4) y 5) del artículo 16°. Este artículo se refiere a los casos en que los postulantes son acreedores, empleados, usuarios o productores de materias primas.
Finalmente, este capítulo del proyecto se cierra con el artículo 20°, que prescribe la intervención del Tribunal de Cuentas de la Nación y de la Sindicatura General del Empresas Públicas previa a la formalización de las contrataciones indicadas en los artículos 17°, 18° y 19° del proyecto, estableciendo un procedimiento especial que tiende a conciliar la necesidad de la fiscalización con la celeridad que demanda todo proceso administrativo —esto de acuerdo con el artículo 1º de la ley 19.549—, agudizada hoy por la emergencia que padecemos, cuya situación demanda aún una mayor prontitud en la realización de la tramitación administrativa para recrear el clima de estabilidad y confianza pública que son imprescindibles en la hora actual.
Es decir que a este proceso de privatizaciones lo hemos sometido a todos los controles, a todas las garantías, a toda la transparencia y cristalinidad que sean necesarias para que de ningún modo pueda ponerse en tela de juicio que en caso de que se tenga que disponer de bienes del patrimonio público, ello se deba únicamente a los altos intereses de la Nación, y asegurando que esos altos intereses sean también resguardados en la hora en que se tenga que pagar el justo precio por esos servicios o por esos bienes que se transfieren a la actividad privada.
El capítulo III contiene una figura nueva, novedosa, que es el programa de propiedad participada, que es una forma de dar participación a los trabajadores y a los usuarios en este proceso de descentralización y de transparencia a la actividad privada de los servicios que actualmente está prestando el Estado nacional.
Por razones de brevedad voy a pedir, señor presidente, la inserción de toda la explicación que preparé sobre este programa de propiedad participada.
Sólo quiero decir que la idea central, los conceptos fundamentales que animan a esta institución, se basan en el acceso de los empleados a la propiedad de las empresas junto con inversores privados, que —como el conocido caso del grupo Greco— puede ampliarse a los productores. El programa opera con los mecanismos normales de una sociedad anónima; todos los adquirentes —empleados, inversores y productores— pagan sus acciones sin créditos especiales del Estado y la lógica de su funcionamiento tiende a integrar, no a aislar, la unidad productiva con el mercado y la sociedad. No es una cooperativa ni un modelo de cogestión.
En nuestra plataforma, a la cual hice referencia en repetidas oportunidades, también está contemplado este programa de propiedad participada. En la página 188 dice: “Se trata de un método que posibilita el acceso de los trabajadores a la propiedad total o parcial de sus fuentes de trabajo, a través de mecanismos normales de la legislación societaria; no es una cooperativa, ni accionariado obrero, ni cogestión, ni participación en las ganancias, sino un método específicamente diseñado para organizar colectivamente el acceso de los trabajadores a la participación individual en la propiedad normal de una sociedad.”
Señor presidente: como ya anticipé, voy a proponer por razones de brevedad y habida cuenta de que el texto del articulado es tan claro y tan preciso que exime de mayores comentarios, que se inserte en el Diario de Sesiones la explicación detallada de este capítulo.
Sr. Gass. — ¿Me permite una interrupción, señor senador?
Sr. Menem. — Sí, señor senador.
Sr. Gass. — Teniendo en cuenta, señor presidente, que el señor senador por La Rioja ha sufrido un pequeño inconveniente en su salud, solicito se lo autorice a tomar un pequeño descanso porque lleva más de una hora hablando, y como médico me preocupa.
Propongo que se tome un descanso en la banca y luego continúe su exposición.
Sr. Menem. — Le agradezco al señor senador por Buenos Aires como amigo y cómo médico, pero me siento muy bien y deseo, si me lo permiten, terminar con la exposición a efectos de darle la unidad necesaria. Si necesito el descanso se los haré saber.
Sr. Presidente (de la Rúa). — Desoye el consejo del médico.
Sr. Menem. — Le agradezco su preocupación, señor senador.
El capítulo IV trata sobre la protección del trabajador. Una de las principales objeciones que siempre se ha formulado a la privatización de las empresas públicas se refiere al costo social que ello implicaría. Y en particular se alude a la inestabilidad que se generaría en la situación de los obreros y empleados de dichas empresas luego privatizadas.
Ante esta circunstancia el presente proyecto de ley establece una serie de mecanismos de garantías con el fin de tutelar la situación laboral de los trabajadores. Así, por ejemplo, se prescribe como marco general o pauta interpretativa que los procesos de privatización no producirán efecto negativo sobre el empleo y la situación laboral de los trabajadores. Con este objetivo se contempla la intervención de las organizaciones sindicales respectivas.
De acuerdo con el artículo 42°, durante todo el proceso de privatización el trabajador continúa siendo amparado por todas las garantías constitucionales, legales, convencionales y administrativas del derecho laboral.
Salvo resolución de la autoridad competente, la privatización por sí no afectará la situación, encuadramiento y afiliación de los trabajadores.
Asimismo los trabajadores mantienen sus derechos y obligaciones en materia previsional y de obra social. Por su parte, las obligaciones patronales pasan a la sociedad anónima participada.
En suma, puede sintetizarse el contenido del capítulo IV del proyecto diciéndose que la privatización no innova en la situación laboral del empleado de la empresa estatal privatizada.
El capítulo V se refiere a las contrataciones de emergencia. Durante un período de emergencia se hace necesario dotar a los órganos y entes de un procedimiento ágil de contratación a fin de evitar los efectos de las variaciones de precios y poder satisfacer en tiempo útil las distintas necesidades que acucian a la comunidad.
Así, sin desmedro de los principios de publicidad, igualdad y concurrencia, a los que se añade un adecuado control para las contrataciones de mayor monto, se propone un trámite abreviado para la solución del problema del co-contratante, que no deja de lado las medidas de protección y preferencia para la industria nacional definidas en las normas que rigen la materia.
El capítulo VI es de suma importancia porque se refiere a las contrataciones vigentes. Como consecuencia de la gravísima situación financiera que viene afrontando el Estado nacional y de la hiperinflación desatada, un elevado porcentaje de obras públicas en ejecución se encuentra paralizado. Esta es la triste realidad que vivimos, señor presidente. Un gran número de obras públicas se encuentra paralizado porque el Estado nacional no puede pagar los certificados de obra, no puede hacer frente a su continuación, lo que genera situaciones de gravísimas consecuencias, no sólo para el Estado y las empresas sino también para la comunidad.
Por esto, ante este estado de emergencia se tornaba insoslayable adoptar alguna medida tendiente a contemplar la situación así planteada. Se torna imprescindible, entonces, proceder a la regularización, previa reformulación de prioridades acorde con los tiempos de crisis que se enfrentan.
Para ello, el proyecto faculta al ministro competente a declarar la rescisión por razones de fuerza mayor de todos los contratos de obra y consultoría celebrados con anterioridad a su sanción. Repito: se autoriza a declarar la rescisión por razones de fuerza mayor de todos los contratos de obra y consultoría celebrados con anterioridad a la sanción.
La posibilidad de invocación de fuerza mayor por parte del Estado resulta innegable. Así lo ha señalado la doctrina. Por ejemplo, Marienhoff, página 369 del tomo III de su Tratado de Derecho Administrativo y, además, lo ha admitido la Procuración del Tesoro de la Nación, tal como se señala en el mensaje que acompaña al proyecto.
Sin embargo, esta rescisión no procederá en todos aquellos casos en que resulte posible la continuación de la obra si se arriba a un previo acuerdo entre comitente y contratista, inspirado en el principio de sacrificio compartido.
El proyecto también define las condiciones mínimas que deberá reunir este eventual acuerdo. Así la adecuación del plan de trabajos a las condiciones de disponibilidad de fondos del comitente, sin que ello implique una sustancial disminución del personal afectado a la obra, que se explica por sí misma.
Para la fijación por parte del Ministerio de Obras y Servicios Públicos de factores de corrección de certificados de variaciones de costos y de correlativos índices de reducción en función del mencionado principio de sacrificio compartido, seguramente se ha tenido en cuenta la necesidad de establecer criterios homogéneos que aseguren la igualdad y justicia general de la solución ante la gran cantidad de contratos existentes que dispersará en exceso la competencia al respecto, imposibilitando un adecuado contralor de su ejercicio.
También se incluye la posibilidad de corregir nuevos sistemas de reajustes de costos, plazos y condiciones de pago, acorde con la posibilidad y, como directo correlato al sacrificio patrimonial exigido, la refinanciación de la deuda actual en mora, con el sistema establecido en la ley 21.392, salvo que se conviniera la cancelación de la acreencia mediante títulos de la deuda pública.
Finalmente, se dispone la adecuación del proyecto constructivo a las necesidades de ahorro efectivo y de recursos y la prórroga de plazos contractuales. Todo ello será materia de eventuales convenios a que se arribe con los contratistas tendientes a evitar la rescisión, quienes asimismo deberán renunciar a gastos improductivos generales o indirectos y a toda otra compensación o créditos originados entre el 1º de marzo de este año y la fecha de dicho acuerdo. Se fijó un plazo de 90 días para convenir dichos acuerdos, prorrogables por una sola vez por igual lapso.
Vencido dicho término sin haberse arribado al acuerdo definitivo, se procederá a la rescisión conforme a lo anteriormente expuesto, pudiéndose, en caso de ser ello necesario, continuar la obra por el procedimiento de contratación de emergencia, previsto en el capítulo anterior, al que ya hicimos referencia.
Pasemos ahora, señor presidente, a uno de los aspectos, diría yo, más delicados o más críticos de este proyecto, que es el de la suspensión transitoria de la ejecución de sentencias que condenen al pago de sumas de dinero, a lo cual ya hice referencia anteriormente.
Frente al estado de emergencia por el que atraviesa la Nación, se consideró indispensable la suspensión de la ejecución de las sentencias que condenen al pago de sumas de dinero dictados contra aquélla, organismos y entidades descentralizadas, cualquiera sea la forma jurídica que hayan adoptado.
La norma incluye también a sociedades del Estado regidas por la ley 20.705, sociedades de economía mixta y sociedades anónimas en que el Estado tenga todo o parte del capital, siguiendo la tendencia doctrinaria y jurisprudencial que permita extender a esta clase de entidades la regulación procesal administrativa propia de derecho público. Conforme con Cassagne, Derecho Administrativo, tomo I, páginas 476 y 477 —casualmente tenemos el gusto de contar con la presencia de este prestigioso jurista- y Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, sala III, “in re”, “Amil, Andrés contra YPF”, publicado en revista La Ley del 6 de junio de 1982.
Quiero señalar que, haciéndonos eco de algunas observaciones y sugerencias formuladas por los señores senadores, se ha incluido en el texto del proyecto de ley también la suspensión de juicios contra las provincias, desde luego en tanto y en cuanto éstas adhieran a este régimen en razón de que la situación de emergencia no sólo abarca a la Nación sino que también las comprende a ellas y, desde luego, a los municipios. Por eso, repito, se ha incluido esta disposición por sugerencia de algunos señores senadores.
Dado que la suspensión de las ejecuciones de las condenas de pagar sumas de dinero obedece a la grave y excepcional situación de emergencia económica del Estado, la ley consagra el carácter transitorio de dicha suspensión limitándola al plazo de dos años a partir del cual renace la facultad del particular de promover la respectiva ejecución.
Esto es lo que decíamos hace algún momento respecto de que las medidas que autoriza la emergencia tienen que ser transitorias. No se justifica, ni el Estado de derecho admitiría una emergencia por tiempo indefinido e indeterminado, porque si la emergencia pasa a ser lo permanente deja de ser emergencia y no puede dar fundamento a las medidas excepcionales que, precisamente, se fundan en lo excepcional de la emergencia.
Evidentemente no se trata de la suspensión de los litigios. Esto que quede claro. No se suspenden los juicios sino la ejecución de las sentencias de condena a pagar sumas de dinero cuyo fundamento y término transitorio de duración hace a la razonabilidad de la norma de la policía que viene a limitar, expresamente, los derechos patrimoniales de los acreedores, sufriendo una postergación en su realización efectiva por razones de interés público.
El año pasado el Poder Ejecutivo Nacional procedió a reglamentar por decreto 679/88 el carácter declarativo de las sentencias dictadas contra el Estado que implica el pago de sumas de dinero, estableciendo un sistema que recibió la crítica unánime de la doctrina por cuanto dejaba en la mayor incertidumbre los créditos de los acreedores, apartándose de la jurisprudencia que reiteradamente había sostenido la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir del caso Pietranera (Fallos, tomo 265, página 291).
Quiero aclarar que no se cuestionó el hecho de la suspensión de la ejecución de las sentencias sino el procedimiento que establecía ese decreto, que hacía totalmente incierta la percepción de los créditos por parte del acreedor.
No es este el momento de ocuparnos de las serias objeciones que se hicieron en su oportunidad al citado decreto, especialmente por parte de tres juristas que hoy se encuentran aquí en este recinto: el doctor Cassagne, el secretario de estado Barra y el ministro Dromi, realizados en los siguientes trabajos: Dromi, Régimen de pago de sentencias contra la Nación, en “Jurisprudencia Argentina”, número 5.573, del 22 de junio de 1988; Cassagne, en La Ejecución de las sentencias que condenan al estado a pagar sumas de dinero, en “El Derecho” , tomo 128, página 920, y Barra, en La inconstitucionalidad del decreto 679/88, en “La Ley”, suplemento de actualidad, número 155, del 9 de agosto de 1988.
Todas estas observaciones culminaron con la del Tribunal de Cuentas de la Nación que suspendió finalmente la aplicación del decreto 679/88, observación número 43 del 22 de septiembre de 1988, y la declaración de inconstitucionalidad que pronunció la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, sala II, en autos “Vittar E. C contra Empresa Ferrocarriles Argentinos” del 4 de octubre de 1988.
Por ello, el Poder Ejecutivo con respecto al sistema previsto en el capítulo VII ha adoptado todas las previsiones para evitar que esta suspensión pueda caer bajo la sanción de la inconstitucionalidad o bajo las observaciones de que fuera objeto el decreto anteriormente citado.
Lo que interesa también puntualizar es que el sistema que propicia la ley para después de vencido el plazo de suspensión fijado para la ejecución de las sentencias viene a plasmar, en lo sustancial, el criterio emergente de la jurisprudencia de nuestro alto tribunal en el citado caso Pietranera, en que se señaló que el carácter declarativo de las sentencias contra el Estado debía ser interpretado en forma razonable, sin colocar a este afuera del orden jurídico, no autorizarlo de manera absoluta a no cumplir las decisiones judiciales, cuyo respeto constituye uno de los pilares fundamentales en que se asienta el régimen republicano de gobierno.
Al propio tiempo, en el artículo 54°, se reconoce, como no podía ser de otra forma, una serie de excepciones en virtud de la naturaleza social del sacrificio o del carácter especial que es propio de determinados créditos de los particulares, algunos de los cuales han sido reconocidos por la jurisprudencia, por ejemplo en el caso de las expropiaciones.
En este sentido, la solución normativa coincide con el artículo 3° del proyecto de ley presentado este año por el diputado Folloni (trámite parlamentario del 26 de mayo de 1989, página 398). Se refiere a las excepciones a los créditos laborales por obligaciones alimentarias, las obligaciones derivadas de situaciones extracontractuales, es decir, todos aquellos casos en los que indudablemente la naturaleza de la obligación hace que no pueda suspenderse la ejecución de la sentencia contra el Estado.
Ahora bien, no obstante la suspensión de las sentencias, se acuerda al acreedor la opción transaccional de aceptar el pago en títulos de la deuda pública o equivalente, o bien de una quita del 20 por ciento y la refinanciación del saldo resultante (artículo 55°).
En síntesis, como señala acertadamente el mensaje del Poder Ejecutivo que acompaña a este proyecto de ley “la transitoriedad de esta medida excepcional y la circunstancia de garantizar el Estado, en definitiva, el patrimonio de quienes verán postergada la realización de sus créditos junto a la razonabilidad de las excepciones que se legislan, determinan la adecuación del régimen instituido a la garantía prevista en el artículo 28 de la Constitución Argentina”.
Por último, una razón de igualdad conduce también a extender el mismo tratamiento establecido para la ejecución de las sentencias judiciales, en lo que resulte pertinente, a los actos o reclamaciones que resuelven recursos o reclamaciones que se encuentren regidos por la ley 19.549.
Quiero manifestar, señor Presidente, que este tema de la suspensión de las ejecuciones de las sentencias contra el Estado tiene una importancia fundamental, dada la cantidad de juicios que hay instaurados en este momento contra el Estado Nacional. Solamente en el área de Obras Públicas hay en contra del Estado Nacional más de 40.000 juicios, sin contar los laborales. Si las demandas prosperaran, con las escasas o casi nulas reservas con que se cuenta actualmente, el Estado Nacional se vería imposibilitado de poder cumplir las obligaciones, de modo tal que de cualquier manera la imposibilidad existiría con suspensión o sin ella. Por eso, mediante esta suspensión, se establece un régimen que tiende no a burlar, no a evitar el pago a los acreedores, sino a regularizar la situación mediante un procedimiento que tienda a resguardarlo, para que cuando el Estado —como se dice en algunos textos antiguos— mejore de fortuna, pueda hacer frente a esos créditos.
El capítulo VIII —para tranquilidad de los señores senadores ya voy a terminando con esta larga exposición, se refiere a la concesión de obras públicas. Como es sabido, en la concesión de obra pública son los usuarios o beneficiarios los que sufragan su costo. Resulta, por lo tanto, un sistema especialmente adecuado a las necesidades de la hora, en que la actual situación de asfixia financiera por la que atraviesa el sector público le impone severas restricciones a la inversión, tanto en nuevas obras que resultan necesarias, como así también en el mantenimiento de las existentes.
En el proyecto que se acompaña se introducen adecuaciones en la ley vigente en la materia, tendientes a consagrar legislativamente la experiencia surgida durante el lapso de su vigencia en que su aplicación resulto prácticamente nula. De esta suerte se aclara expresamente que podrán otorgar concesiones para la explotación, administración, reparación, ampliación, conservación o mantenimiento de obras ya existentes, con la finalidad de obtener fondos para la construcción o conservación de otras obras. Esto, según el criterio del Ministerio de Obras y Servicios Públicos, podrá tener aplicación fundamentalmente en obras viales, en redes camineras, a las que el Estado está en imposibilidad de atender en cuanto a su conservación y que si podrá hacer debidamente por vía de la concesión y del pago de peaje.
Este concepto no es nuevo, ya que la actual legislación vigente contempla expresamente las concesiones onerosas. Es decir, aquellas en las que el concesionario debe abonar un canon al concedente. Resulta así entonces que con el producido de ese canon el concedente podría encarar por separado estas construcciones o conservaciones en otras obras no rentables. Es decir que en virtud del proyecto en tratamiento se pondrán conceder conjuntamente obras rentables como no rentables. […] O sea, si se acuerda por concesión la conservación de una red caminera, de un camino, que es rentable por la cantidad de tránsito vehicular, juntamente con esa concesión se podrá otorgar la concesión de otra ruta no tan transitada y que no sea rentable, para que en conjunto puedan ser de interés para la explotación de parte del concesionario y el Estado pueda así satisfacer la necesidad de tener una red caminera que permita llevar a cabo lo que nosotros hemos dado en llamar la revolución productiva.
Finalmente, se modifica la ley vigente en lo referente a las iniciativas presentadas por particulares tendientes a la formalización de concesiones.
Esta norma se entiende que es de primordial importancia, por cuanto es el sector privado el principal interesado en la detección de emprendimientos rentables que habrán de descargar del erario el financiamiento y la actividad susceptible de ser realizados por particulares. Se regula entonces el trámite de selección de dichas iniciativas, asegurándose la vigencia de los principios de publicidad, concurrencia e igualdad consustanciales al Estado de derecho. Es decir los mismos principios que conforman los trámites de licitación, de contratación, de privatizaciones a los que nos habíamos referido, poniendo antes que nada el principio de la transparencia de todos los actos de gobierno. Pero no obstante, y habida cuenta de que el mayor riesgo pesa sobre los autores de iniciativas, dado que han tenido que realizar previas y adicionales inversiones encaminadas a detectar la rentabilidad misma del proyecto y siendo que resulta de interés público alentar tales presentaciones, se mantiene la filosofía existente en la ley vigente a su respecto, resguardándose ahora expresamente el derecho sobre la información obtenida.
El capítulo IX establece un plan de emergencia del empleo. Esta es una disposición un tanto revolucionaria. Dicen que la necesidad muchas veces agudiza el ingenio. Había dicho en mi exposición inicial que estamos con uno de los índices más altos en materia de desocupación y subocupación de que se tiene conocimiento desde que se lleva a cabo estas estadísticas en el país; habíamos hablado de un 14 por ciento. Entonces, es necesario también prever en esta ley de emergencia de qué forma podemos darle trabajo a todos aquellos que quieren trabajar y que no tienen como hacerlo. Por eso este capítulo, con muy buen criterio establece un plan de emergencia de empleo que consiste en encarar obras con utilización de mano de obra intensiva, eliminando los medios mecánicos. De esta forma se dará trabajo a aquellos que en este momento están pasando por graves problemas y que son los que pueden crear en el país lo que nadie quiere; esto es, situación de estallido social como las que días atrás han tenido lugar.
Esto se rige por las siguientes normas. Dentro de las medidas excepcionales del proyecto de ley se destaca el plan de emergencia del empleo que puede establecer el Poder Ejecutivo Nacional tras la autorización legislativa.
Varias son las condiciones a las cuales se sujeta la implementación del aludido plan. Ellas son: primero, la afectación de fondos; segundo, encarar obras públicas con mano de obra intensiva; tercero, con valores de contratación que no superen individualmente los cien mil australes y plazo de ejecución que no supere los seis meses y, además, algo muy importante: las obras deben ser licitadas y controladas por las municipalidades.
Este último aspecto es muy importante porque la experiencia indica que son los municipios los que mejor llevan a cabo el control, la licitación, la administración y la realización de las obras publicas.
Aquí debemos destacar que no se quiere hacer ningún tipo de partidismo, ya que no se distingue entre colores políticos de los municipios. Todos van a ser protagonistas de este plan de emergencia de empleo a través de las obras con las características mencionadas.
Los procedimientos deben asegurar celeridad, eficiencia e inmediata creación de nuevos puestos de trabajo. Será una obligación muy importante que por lo menos el cincuenta por ciento de la mano de obra tenga residencia en el lugar donde se ejecuten los trabajos y, por último, que ellos se lleven a cabo preferentemente en centros de alta densidad urbana con elevados índices de desocupación y subocupación ya que, precisamente, de lo que se trata es de atacar estos males.
Las medidas propiciadas tienden evidentemente a paliar la desocupación y subocupación que afectan a miles de trabajadores argentinos, alentando al mismo tiempo a la industria de industrias —la de la construcción—, con lo cual los beneficios de este sistema se multiplican.
El proyecto de ley contiene también algunas normas referidas a la radiodifusión. En el artículo 65° se derogan diversas prohibiciones discriminatorias, especialmente las contenidas en los artículos 45 inciso e), y 46, inciso a) y c), que impedían a las empresas periodísticas nacionales el acceso a la titularidad de las licencias de radio y televisión. Con ello —si bien se adelantan definiciones que luego serán materia de regulación en la futura ley de radiodifusión— se propende a privatizar con la mayor celeridad posible las radios y estaciones de televisión que se enuncian en el respectivo anexo de la iniciativa.
Como dato ilustrativo debo señalar que los canales de televisión y emisoras de radio que se hallan en manos del Estado durante el último año produjeron un déficit de 14 millones de dólares. Esto revela hasta qué punto es necesario que los canales de televisión y las radios pasen a manos privadas.
Esto ha sido definido en reiteradas oportunidades por el señor Presidente de la Nación y también por el principal candidato de la oposición, quienes coinciden totalmente en que en manos del Estado solo debían quedar un canal de televisión y una emisora de radio y que los demás medios deberían pasar a la actividad privada.
Precisamente, este proyecto de ley tiende a facilitar que se cumpla con ese objetivo. En particular, la prohibición absoluta que estatuye el inciso e) del artículo 15 de la ley 22.285 —que impide el acceso a canales de televisión de quienes son propietarios de medios gráficos— no solo vulnera principios esenciales de nuestro ordenamiento jurídico sino que, además, contradice las conveniencias generales del país. En efecto, es desde todo punto de vista irrazonable que se les niegue la posibilidad de asumir la conducción de los medios audiovisuales de comunicación a las empresas que tienen amplia experiencia, idoneidad y capacidad profesional para actuar en este campo.
El país ha pagado un alto precio por la incompetencia y la falta de responsabilidad con que ha sido encarada hasta ahora la política de conducción de las emisoras de radio y televisión, es indispensable recomponer su sistema de medios electrónicos de difusión sobre bases de seriedad, responsabilidad y eficiencia. El aporte de las empresas que desarrollan su actividad en el ámbito de la prensa gráfica podría resultar de inestimable valor para la consecución de ese fundamental objetivo.
El temor de que en algún caso pudiera configurarse una situación monopólica constituye, en lo concerniente a la realidad argentina de hoy, un argumento endeble según salta a la vista. Nadie, en efecto, puede poner seriamente en duda la variedad de tendencias, opiniones y matices que exhibe la prensa gráfica de nuestro país, sobre todo en las grandes ciudades. Hablar de la necesidad de aventar el fantasma del monopolio periodístico en la Argentina es, en verdad, incurrir en una fantasía y vale la pena repetir que el mejor antídoto contra el monopolio es la existencia de empresas periodísticas fuertes a las que no se les ponga trabas en su constante desarrollo profesional y técnico.
Por último, señor Presidente, se contempla en el artículo 66° el restablecimiento del peaje en los puentes Zarate-Brazo Largo y General Belgrano, este último entre Chaco y Corrientes. Circunstancias coyunturales motivaron que mediante la ley 23.037 se eliminara el peaje que se percibía tanto en el complejo ferrovial Zarate Brazo Largo como en el puente General Belgrano, entre Chaco y Corrientes. Dichas circunstancias ya han desaparecido, razón por la cual resulta aconsejable la derogación de esa norma, a fin de permitir que ambos puentes se rijan, al igual que los demás, por la legislación normal en la materia, posibilitando su mejoramiento y manejo a través del sistema de concesión de obra pública.
De esta forma, señor Presidente, he terminado con el análisis en general de este proyecto de ley, habiendo hecho alguna incursión en aspectos particulares.
Como dije anteriormente, hubiéramos querido debatir la reforma del Estado en otras circunstancias, con más tiempo, con mayores posibilidades para una discusión de fondo y, quizás, con mayor profundidad. Pero estamos con la angustia de un presente que nos obliga a tomar definiciones rápidas. Mañana puede ser demasiado tarde.
En la historia de nuestro país casi todos los gobiernos, diría yo, han impulsado o intentado realizar la reforma del Estado. Tal vez, las circunstancias quieren que tengamos que hacerla nosotros movidos, quizás, por la emergencia y por la angustia de un presente de crisis, de una crisis inédita en la vida del país.
A lo mejor, esto es lo más rescatable de la emergencia, es decir, que nos obligue a realizar reformas estructurales que, tal vez, de otro modo y en otras circunstancias no nos hubiéramos animado a concretar.
Desde luego, como todo cambio, esta reforma genera resistencia. Si un cambio no las genera, puede decirse que, en realidad, no hay tal cambio. Aquí se presentan distintos tipos de resistencia y por distintos motivos.
Están las resistencias que van a oponer los fanáticos del status quo, los que quieren que todo siga igual. Está también la resistencia de aquellos que quieren que el cambio sea de tal naturaleza que, en definitiva, todo siga siendo igual. Que cambie tan poco que todo siga siendo igual.
Están también los timoratos, los que tienen miedo al cambio. Asimismo se van a oponer seguramente los que defienden privilegios personales o sectoriales, que también los hay.
También se van a oponer los burócratas, aquellos personajes enquistados en la administración pública. Como una vez decía el actual Ministro de Obra y Servicios Públicos en una conferencia dada en la Rioja. Los burócratas no tienen color político. No son radicales ni peronistas. Están atrincherados en sus posiciones en la administración pública y desde allí defienden sus privilegios. No quieren el cambio, porque mientras el Estado siga con esta estructura van a seguir existiendo los burócratas. Es decir, la razón de ser de su existencia es la existencia de la burocracia. Si no hubiera burocracia no habría burócratas.
También se van a oponer los escépticos, aquellos que solo ven, como decía en su “lección de optimismo” Joaquín V. González, el interés de sus negocios y de sus cosas, y no ven que por encima de eso están los intereses públicos.
También se van a oponer algunos de buena fe, que creen que estamos equivocados. Por supuesto, respetamos su posición. No compartimos sus criterios, pero los respetamos porque creen de buena fe que el proyecto de ley que estamos proponiendo no es el más adecuado o el que merece el país.
El justicialismo, como dijo el Presidente de la Nación en su discurso inaugural, no trata de administrar la crisis. El justicialismo ha venido con una idea de cambio. Creo que es una idea que en este momento comparte todo el pueblo argentino.
Este gobierno no quiere administrar la crisis ni quiere gerenciar la decadencia del país. Quiere producir los cambios necesarios para sacar a la Argentina de esta situación de estancamiento, de esta crisis estructural.
Esta es una crisis final. Porque aquí, señor Presidente, se ha agotado un modelo de país. Considero que en esto estamos todos de acuerdo. Creo que todos los sectores de la vida nacional van a contribuir para que cambiemos el país, para que introduzcamos las reformas que la hora nos está exigiendo.
Lo vamos a hacer con mucho realismo. No vamos a despojarnos de ciertos idealismos, pero también actuaremos con mucho realismo. No vamos a acudir al idealismo de Don Quijote contra los molinos de viento. Vamos a actuar con los pies sobre la tierra, sobre esta realidad actual, quizás con el realismo y la simpleza del fiel escudero de Don Quijote, Sancho Panza, que estaba más dispuesto a ver la realidad que los supuestos gigantes contra los cuales aquel arremetió.
Para terminar con esta exposición quiero decir que la lucha va a ser dura. Pero nuevamente quiero recordar aquella lección de optimismo de Joaquín V. González, cuando decía que a él nadie lo había derrotado y que… ¡trabajo va a tener el enemigo para desalojarme a mí del campo de batalla! Tengo la seguridad de que hoy nadie nos va a desalojar a los argentinos del campo de batalla. Nuestro campo de batalla es la Nación; nuestros enemigos son el hambre, la miseria, la marginalidad social, el analfabetismo, las enfermedades, el atraso, etcétera. Por Dios, que no nos arrebaten la Nación, (Aplausos. Señores senadores y el señor Ministro de Obras y Servicios Públicos rodean y felicitan al orador.)