Miércoles, 1 junio, 2011 7:30PM

DIPLOMACIA PARLAMENTARIA

La acción exterior
del Senado argentino*

A problemas globalizados, soluciones globales. Éste podría ser el lema de la diplomacia parlamentaria. Su ámbito de acción es muy amplio, y únicamente está limitado por las constituciones de los Estados.

El siglo que está a punto de terminar ha sido testigo de grandes cambios y transformaciones en todos los órdenes. No ha sido la política exterior una excepción, sino que, por el contrario, es uno de los ámbitos donde más se han experimentado las mutaciones. En este contexto de ritmo acelerado, el mundo ha visto el surgimiento, desarrollo y consolidación de una nueva forma de hacer la diplomacia, de liderar las relaciones internacionales y de lograr resultados concretos. Debo decir que, personalmente, encuentro a la diplomacia parlamentaria como un desafío y una gran oportunidad para avanzar en el terreno internacional sobre cuestiones que requieren una definición basada en un amplio consenso y en una participación mayoritaria de los pueblos.
Cuando Hans Morgenthau consideraba a la diplomacia puesta en práctica mediante procedimientos parlamentarios como una consecuencia negativa del descrédito en que había caído la diplomacia tradicional regentada por los Estados, se refería a un contexto distinto del actual. El mundo acababa de conocer el fracaso de la Sociedad de Naciones, había experimentado dos guerras devastadoras y se encontraba configurando un nuevo orden internacional que intentara superar el caos .
En los escasos cincuenta años que nos separan de aquel momento, el panorama internacional ha evolucionado de tal manera que ya no es posible apoyar los mismos conceptos. Si bien Morgenthau no se refería exactamente a la diplomacia parlamentaria tal y como hoy la conocemos, sino a la diplomacia de los foros multilaterales en los que los protagonistas seguían siendo los poderes ejecutivos, lo que este pensador estaba haciendo era negar la cooperación internacional como un principio fructífero para las relaciones internacionales. Desde entonces, el mundo se ha vuelto cada vez más complicado y con él la formulación de la política exterior, que ha ampliado su acción hacia muchos y nuevos ámbitos, como el terrorismo internacional, la política medioambiental, las normas del comercio exterior, la política financiera, las drogas y otros aspectos de gran relevancia. La respuesta a éstos y otros desafíos compromete cada vez más a la cooperación internacional y la diplomacia parlamentaria desempeña un papel protagonista.
Este nuevo escenario mundial fue reconocido, entre otros, por el texto del documento final de la Conferencia Interparlamentaria sobre Educación, Ciencia, Cultura y Comunicación denominado “Visión Parlamentaria para la Educación, Cultura y Comunicación en vísperas del siglo XXI”, en el que sostiene que: “El mundo en las puertas del siglo XXI está marcado por la proximidad y la interdependencia creada por las comunicaciones instantáneas, la difusión de la ciencia y la tecnología y la emergencia de un sistema económico y comercial que abarca todo el mundo. Ninguna nación puede ser una isla autosuficiente; todas se ven afectadas, aunque de forma desigual, por los mismos procesos y fuerzas globales. La comunidad internacional no es más una hipótesis tentativa o una esperanza lejana. La realidad de hoy en día es una en la que toda la raza humana constituye un solo vecindario. En esta coyuntura, un desafío principal que confronta la humanidad es crear un mundo de mayor solidaridad, de mayor justicia e igualdad, compartiendo un mutuo respeto y en el que el bienestar de cada uno sea visto como dependiente de la promoción del bienestar de todos” .
A problemas globalizados, soluciones globales. Éste podría ser el lema de quienes afrontan la actividad diplomática desde el ámbito parlamentario. Es justamente en este contexto en el que la actividad de los Parlamentos es clave. Su ámbito de acción es muy amplio y está sólo limitado por las constituciones de los Estados. Sus decisiones cubren todo el espectro de los derechos civiles y políticos de los ciudadanos, así como también los económicos, sociales y culturales. De la misma manera garantizan los derechos humanos y las libertades fundamentales de los individuos. Por ello, el potencial que encierra la diplomacia parlamentaria para encarar problemas que trascienden las fronteras nacionales y que afecta indiscriminadamente a un conjunto de naciones, cuando no a todas, es amplísimo.
Algunos expertos sostienen que las relaciones internacionales son posiblemente el área dentro de la actividad estatal en la que ha habido menor participación de los parlamentarios a lo largo de estos últimos años. Aquéllos que sostienen que esta actitud es correcta han argumentado que ésta es una prerrogativa del ejecutivo estatal, que las negociaciones internacionales son un asunto delicado que debe ser conducido con relativa discreción, que el trabajo parlamentario no permitiría y que el electorado a quien los parlamentarios representan no comprende satisfactoriamente estos asuntos.
Esta concepción de la división de poderes entre el poder ejecutivo y el parlamento está hoy en día superada por los hechos. Actualmente es difícil pretender que las decisiones tomadas por los Parlamentos nacionales referidas a cuestiones fundamentales como el empleo, la industria o las finanzas, no se encuentren afectadas de alguna manera por sucesos que provienen más allá de las fronteras y que a su vez no repercutan en otras naciones. La interdependencia entre asuntos nacionales e internacionales ha crecido de forma abrupta en los últimos años. Tanto los problemas debatidos en los Parlamentos como las soluciones que requieren son crecientemente trasnacionales y necesitan de la cooperación parlamentaria internacional.

La oposición debe
entrar en los debates
parlamentarios y
desempeñar un papel
importante en las decisiones

Otro asunto central para la legitimidad de los resultados de la diplomacia parlamentaria está relacionado con la naturaleza de la autoridad de los parlamentarios. Ésta emana de la capacidad de los miembros de los Parlamentos para reflejar la diversidad de todos los componentes de la sociedad. Claramente, esto significa que la oposición política debe tener un lugar en los debates parlamentarios y ser capaz de desempeñar un papel importante en la toma de decisiones. De la misma manera, los Parlamentos recogen la opinión de las minorías, los grupos raciales, los distintos grupos étnicos, en fin, las diferentes piezas que forman el mosaico social y éstos participan directamente en el tratamiento de los problemas que incumben a la política exterior de un país.
La diplomacia parlamentaria tiene dos ámbitos de acción. Uno de ellos es el bilateral, por medio del cual se ponen en contacto parlamentarios de dos países; y el otro es el multilateral, que se conforma cuando los parlamentarios pertenecen a un grupo de países con algún interés común.
La relación bilateral de los Parlamentos ha ido adquiriendo varias formas a lo largo de las distintas experiencias. Abarca tanto las visitas e intercambios individuales de miembros de Parlamentos como delegaciones parlamentarias y grupos de amistad. La experiencia de Argentina en este sentido ha sido más que positiva y ha alcanzado logros sorprendentes en los últimos años. Cuando Carlos Saúl Menem asumió la presidencia de la nación, Argentina se encontraba en una situación de cierto aislacionismo internacional. Por ello, el poder ejecutivo inició un proceso de acercamiento al mundo que el Parlamento argentino supo seguir. Voy a destacar aquí sólo dos logros, que creo son los más importantes, en cuya consecución la diplomacia parlamentaria desempeño un papel protagonista.
En primer lugar, el restablecimiento de las relaciones diplomáticas con Gran Bretaña. En los años de mayor distanciamiento entre Argentina y el Reino Unido, los parlamentarios de nuestro país continuaron el diálogo con los británicos en el ámbito de la Unión Interparlamentaria. Fue allí donde continuamos con nuestros contactos amistosos, pero fue allí también donde los parlamentarios argentinos seguimos reclamando nuestra soberanía sobre las Malvinas. Finalmente, fuimos abonando el camino para la normalización de las relaciones entre ambos países, lo que se obtuvo con éxito y se coronó con la visita oficial de nuestro presidente al Reino Unido, acompañado por una delegación parlamentaria.
El otro logro de la diplomacia bilateral es la solución del último conflicto fronterizo que mantenía Argentina con Chile. Después de resolver veintitrés puntos conflictivos de los veinticuatro que el gobierno del presidente Menem se propuso superar al inicio de su mandato, quedaba la delimitación del territorio fronterizo conocido como “hielos continentales”. Aquí, la participación parlamentaria fue sumamente activa al oponerse firmemente a la demarcación de una poligonal que los poderes ejecutivos habían negociado y firmado. Ni el Parlamento chileno ni el argentino aprobaron este acuerdo e impusieron sus propios criterios en la delimitación. Finalmente, los poderes ejecutivos firmaron un acuerdo de delimitación con el visto bueno de sendas comisiones de parlamentarios chilenos y argentinos que verificaron cada paso dado por diplomáticos de sus países.
Éste fue un claro ejemplo de diplomacia parlamentaria referida a un asunto de alta sensibilidad para ambos países y que requerían un amplio consenso para su solución. El parlamento actuó de manera conjunta con el poder ejecutivo y no sólo no fue un estorbo para la resolución del conflicto, sino que fue un protagonista que permitió destrabar una situación que históricamente había sido insalvable.
El otro ámbito de acción de la diplomacia parlamentaria es el multilateral. Las modalidades que ésta adquiere son principalmente las asociaciones parlamentarias regionales, así como la organización mundial de Parlamentos, es decir, la Unión Interparlamentaria.
Dentro de las asociaciones parlamentarias regionales encontramos dos categorías basadas en el criterio de asociación. En primer lugar, tenemos los grupos parlamentarios que se reúnen en torno a una lengua común –francés o portugués, por ejemplo- o bien aquellos parlamentarios que se reúnen en torno a alguna acción precisa, como la lucha contra el apartheid o contra el armamento nuclear. En segundo lugar, encontramos aquellos grupos parlamentarios que están ligados a instituciones y a procesos de integración o de cooperación intergubernamental. En el caso europeo se encuentran dentro de estas categorías iniciativas tales como el Parlamento Europeo, la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, la Asamblea de la Unión Europea Occidental, las Asambleas del Báltico, del Mar del Norte o incluso de la Comunidad de Estados Independientes, nacida después del desmembramiento de la URSS.
De la participación argentina en instituciones parlamentarias regionales debemos destacar principalmente dos. En primer lugar, la actuación en el Parlamento Latinoamericano que ha sido muy activa y permite el acercamiento regional de parlamentarios que trabajan en cuestiones similares en sus propios países. Por otro lado, la participación de nuestros parlamentarios en la Comisión parlamentaria conjunta de Mercosur, institución que surgió ante la necesidad de profundizar los contactos entre parlamentarios en el proceso de integración que comenzamos junto con Brasil, Uruguay y Paraguay. El asombroso éxito alcanzado por Mercosur en su creación fue mérito de los ejecutivos nacionales, acompañados por los respectivos Parlamentos. Es precisa una mayor colaboración parlamentaria, la cual ya se empezó a constatar, pero que esperamos sea mucho más profunda en el futuro.

La diplomacia
parlamentaria es
poco conocida,
Mal comprendida
e incluso a veces
rechazada

Por otro lado, la intervención de las delegaciones de parlamentarios argentinos en la Unión Interparlamentaria, las cuales he tenido el honor de presidir en los últimos años, creo que ha sido ampliamente satisfactoria. Mercosur ha pasado de ser un ámbito de contactos informales a tener una gravitación cada vez mayor en la política mundial. Como miembro del Comité Ejecutivo de la Unión he tenido la oportunidad de ser testigo del mayor protagonismo que ésta ha ido adquiriendo en el tratamiento de cuestiones globales de necesaria definición. Su compromiso con asuntos como los derechos humanos la ha llevado a enviar misiones a lugares en conflicto como la de agosto de 1994 en Bosnia-Herzegovina, Croacia y la República Federal de Yugoslavia. Otro asunto del que se ha hecho eco la Unión y en el que me he interesado especialmente es la prohibición del uso de las minas antipersonas como arma legítima de guerra. Así, la Unión tomó las iniciativas que se referían al asunto y comenzó a militar activamente en contra del uso de esta arma en forma indiscriminada. Ésta y muchas otras cuestiones similares marcan el tenor de su agenda actual y constituyen la muestra más cabal de la diplomacia parlamentaria multilateral.
Si bien la diplomacia parlamentaria ya cuenta con grandes logros en su haber, como los que acabo de mencionar, todavía restan grandes desafíos. El primero de ellos consiste en la necesidad de un mayor entendimiento de su importancia y significado. La diplomacia parlamentaria es relativamente poco comprendida, sobre todo porque su actividad se lleva a cabo fuera de la vista de los medios de comunicación. Esta característica, que constituye una de sus ventajas, porque otorga discreción al tratamiento de asuntos ríspidos, se transforma en un obstáculo en el momento de valorar sus méritos. Por ello es poco conocida, a veces mal entendida e incluso en ocasiones rechazada, por considerarla invasora de otros poderes. En numerosos casos, parlamentarios de países en conflicto han utilizado las conferencias de la Unión Interparlamentaria para discutir y resolver algunos de ellos, como nuestro contencioso con Gran Bretaña por las Malvinas.
El segundo gran desafío que presenta la diplomacia parlamentaria es la imperiosa necesidad de cuadros técnicos capaces de entender la política internacional y asesorar con justicia a los parlamentarios. Por el mismo hecho ya señalado de distanciamiento entre los Parlamentos y la política exterior, son pocos los que cuentan con estudiosos que presten servicio de una manera estable y especializada sobre materias internacionales, tal y como ocurre con las cancillerías. Un mayor compromiso con los problemas internacionales requerirá un conocimiento más profundo de ellos.
Finalmente, quiero señalar que la diplomacia parlamentaria no tiende a sustituir ni a menoscabar a la diplomacia tradicional sino a complementarla y apoyarla.
La circunstancia de que los contactos en el ámbito parlamentarios son generalmente informales y no comprometen a los poderes ejecutivos permite ensayar soluciones de forma ágil y dinámica, que muchas veces abonan el terreno para posteriores contactos de la diplomacia tradicional sobre bases más firmes.
Por ello, considero muy oportuno y propicio abrir un amplio debate sobre el papel de los Parlamentos en esta nueva relación entre los pueblos que exigen las circunstancias de este mundo actual, globalizado pero cada vez más complicado.

*Publicada en la Revista de Política Exterior, volumen XIII, páginas 29/36, Madrid, Año 1999.